歐盟擴大會議變西班牙古跡遊？　烏克蘭加入長路漫漫

在俄烏戰爭爆發後由法國總統馬克龍（Emmanuel Macron）力主成立的歐洲政治共同體（European Political Community）10月5日在西班牙南部充滿阿拉伯歷史氣息的格拉納達（Granada）舉行第三次峰會。可能是峰會成果真的是「白紙一張」，東道主西班牙在最後一刻決定取消記者會，而愛好高談闊論國際大局的馬克龍，在短暫回答記者提問之後即與其他與會國家領袖一起在黃昏時間同遊當地名勝阿爾罕布拉宮（Alhambra）。

歐洲政治共同體峰會翌日，歐盟27國領袖再在同一地點舉行非正式峰會。在難民人數本年預計即破百萬，達至2015、2016年來未見高位之際，即將要面對大選的波蘭法律與公正黨（PiS）政府和向來反對非歐洲移民的匈牙利總理歐爾班（Viktor Orban）堅拒接受歐盟只差臨門一腳的難民分擔協議，將有關難民問題的文句排除在峰會聯合聲明之外。

而在外界關注的烏克蘭入盟問題上，聲明稱歐盟擴大是「對和平、安全、穩定和繁榮的地緣戰略投資」，卻沒有明確提及烏克蘭，亦表明要擴大歐盟，想加入的國家和歐盟本身都要作出「改革」。但從歐盟改革的速度來看（難民問題已經談了七八年......），「改革」所預示着的就是入盟長路漫漫。

政治共同體再次失敗

歐洲政治共同體的原意，是讓一眾被歐盟排除在外的廣義歐洲國家能在地緣政治上協調行動，也就是馬克龍一直希望推動的「多層歐洲」概念，不必像歐盟成員地位一樣高門檻，也不必像歐盟成員般平起平坐、採取共識制決策。俄烏戰爭爆發後成立以來，此共同體總共有47個國家參與，從英國延伸至阿塞拜疆。

俄烏戰爭當然是這次共同體峰會不能避免的主題，而烏克蘭總統澤連斯基（Volodymyr Zelensky）也借機親身出席，與各國領袖熱情擁抱，一方面再次進行援烏遊說，另一方面也透過外交場合的畫面去向外界說明歐洲各國對烏克蘭的支持始終如一。

除了俄烏戰爭之外，在歐洲政治共同體峰會的前夕，歐洲的地緣政治發生了兩件大事。一是阿塞拜疆武力收復了納卡（Nagorno-Karabakh），導致當地幾乎全數亞美尼亞人都逃走到亞美尼亞國境，被指為種族清洗。二是科索沃和塞爾維亞本年以來的衝突已升級到塞方在邊境陳兵的境況，惹來不少媒體以「第二場歐洲戰爭」作報道。

根據馬克龍的構想，歐洲政治共同體正是解決這次歐洲地緣政治問題的場合。

然而，這次衝突的各方，都沒有給馬克龍太大的面子。阿塞拜疆總統阿利耶夫（Ilham Aliyev）與長期支持阿塞拜疆的土耳其總統埃爾多安（Recep Tayyip Erdogan）都沒有出席會議。依賴西方支持的科索沃和依然想要加入歐盟的塞爾維亞，當然都沒有缺席，但科索沃總統奧斯曼尼（Vjosa Osmani）卻一口拒絕與塞爾維亞總統武契奇（Aleksandar Vučić ）會面，反而要求歐盟先制裁武契奇。

兩宗近來發生的地緣政治衝突皆無解決之望，各國領袖都盡量避免與在數採訪的幾百位記者交談，大概是因為真的沒有什麼好說。

反對烏克蘭入歐的輿論攻勢

至於正式啟動烏克蘭入盟啟序的問題，以往一直主張歐盟「先改革再擴大」的馬克龍，如今已變成了擴大歐盟的積極支持者，也拉攏到德國總理朔爾茨（Olaf Scholz）給予其支持（按：德國三黨聯盟政府的合作協議確有包括支持西巴爾幹國家加入歐盟的內容，不過人們一直認為這是表態多於實作）。而馬克龍的歐盟建制盟友，諸如歐洲理事會主席米歇爾（Charles Michel）等人更樂觀地為歐盟擴大設下了2030年的時間目標。

不過，聯盟內的反對勢力依然存在。在6日的歐盟峰會之前，有歐盟內部對於未來「九國擴員」的財務成本估算文件，似乎就被故意洩漏到媒體上。「九國」包括烏克蘭、摩爾多瓦、格魯吉亞、以及西巴爾幹的波斯尼亞、黑山、阿爾巴尼亞、塞爾維亞、科索沃、北馬其頓。根據該文件，九國加入的總成本高達2,560億歐元，只是烏克蘭一國就會在歐盟的七年預算中得到1,860億歐元的各類補貼（主要是團結基金和農業補貼），而受到新加入國家的相對貧窮影響，現時得到團結基金補助的不少國家都會失去受助資格。

同一時間，似乎是由於現任歐盟或歐盟國家領袖要公開批評烏克蘭將會有點「政治不正確」，格拉納達歐盟峰會之前，前歐盟委員會主席容克（Jean-Claude Juncker）就在德國媒體的訪問中對烏克蘭入盟大撥冷水：「任何跟烏克蘭有過任何交手的人都知道，這是一個全個社會各個階層都貪污的國家......它並未準備好啟動入盟程序，還要需巨大的內部改革過程......作出虛假的承諾，對歐盟和對烏克蘭都不是好事。」

這些峰會前的發展，很明顯是有反對烏克蘭入盟的盟內勢力在背後製造對自己有利的輿論。

歐盟擴大的困難

這些聲音也確實點出了烏克蘭加入歐盟的兩大困難。第一當然是烏克蘭的國內反貪和改革。澤連斯基本人一直着意要向歐盟顯示出其改革決心，早前甚至不惜「陣前換將」，炒掉與英、美關係甚佳的原國防部長，以作為國防部多次爆出軍糧、裝備採購貪腐案的問責。事實上，本年11月，歐盟將會對烏克蘭的改革進程發表報告，預計其評價將會是正面的。

但即使烏克蘭能在本年12月正式啟動入盟程序，由於歐盟各式管制法律繁瑣，要建立起符合歐盟成員標準的國內體制，2030年這個期限恐怕還是太早。

第二，也是更嚴重的一點，就是歐盟內部的改革。目前，歐盟共同農業政策的補貼佔了歐盟預算近三分之一，作為「歐洲糧倉」的農業大國烏克蘭若然加入，將會完全扭轉現有的補貼分配，既得利益者將會遭受財務損失，而農民往往是各國政黨的重要票源。如果補貼政策不改，烏克蘭基本上是無望加入的。

同時，從27國再擴大到36國，歐盟必須先改革其決策體制，不再容讓單一國家獨自反對歐盟大多數成員國的意願，正如匈牙利阻礙援烏撥款和難民分擔方案一般。德國總理朔爾茨在6日的格拉納達峰會上就表明，「我們需要以有條件多數去作出重要決定。」問題是，要推動這樣的改革，首先就是得到各國一致共識，試問歷年來賣弄否決權以最大化自身利益的小國如匈牙利等，會主動放棄手上這一張王牌嗎？

更進一步而言，面對近年匈牙利、波蘭等國對國內媒體自由和司法獨立的壓制，歐盟主要國家一直想制訂一套更容易推行的懲罰機制，至少是以扣起團結基金的援助作為籌碼。這種懲罰機制的需求，更是烏克蘭等國加入的前提。目前，即使歐盟主要國家領袖都對澤連斯基當局有一定程度的信任，但誰敢擔保2030年的烏克蘭總統不會是另一個「歐爾班」？

種種困難之下，雖然歐盟在俄烏戰爭之後已逐漸從歐債危機後的「擴員疲勞」中恢復過來，但要真正落實歐盟擴大，這將會是以十年計的漫長過程。