如果美國國會堅拒烏克蘭撥款，拜登手上還有什麼板斧？

美國國會眾議院原議長麥卡錫（Kevin McCarthy）被罷免之後，共和黨內的議長「跑馬仔」正式啟動，不少頭面政客都或明或暗投入競賽，該黨議員將在10月10日「面試」各候選人，並於翌日投票選出議長人選，隨後再交到大會作正式投票。由於美國在11月17日後即將再次面臨聯邦政府停擺的威脅，通過新財政年度撥款法案的「老問題」依然會是新議長的「新問題」。其中，應否/如何補充即將用盡的援烏撥款，依然會是兵家必爭之地。

議長「跑馬仔」的援烏分歧

聯邦政府之所以能在10月1日避過陷入停擺，其中一大原因是麥卡錫在臨時撥款法案之中去除了參議院提出的60億美元援烏撥款，避免引起共和黨內的進一步爭議。當時，有心繫烏克蘭的民主黨參議員就曾試圖拖延臨時撥款的通過，要求重新加入援烏撥款，擔心錯失讓烏克蘭問題搭上這項必需通過的法案的良機，不過最終卻被旁人勸退。

目前已知的眾議院議長角逐者中，也呈現出這種對於繼續援助烏克蘭的分歧。在支持援烏的一方，有共和黨的第二號人物、眾議院多數黨領袖斯卡利塞（Steve Scalise），其政策路線與麥卡錫相似，歷來支持援烏撥款（包括上周眾議院大會的3億撥款投票），不過黨內人緣遠較麥卡錫為佳，特別是其在2017年被反特朗普槍手射擊重傷、重回國會之後頗具英雄形象，但現時卻患上了血癌。

在反對援烏的一方，則有原屬於黨內極右的眾議院司法委員會主席喬丹（Jim Jordan）。喬丹是激進派「自由黨團」（Freedom Caucus）的創始議員之一，亦是特朗普在眾議院的忠實盟友，與黨內溫和派時有衝突，不過在麥卡錫當上黨領導之後，喬丹則同麥卡錫打好了關係，某程度上洗脫了過去的反建制味道。在援烏立場上，喬丹表明烏克蘭不是美國人的最迫切議程，上周在3億援烏撥款的投票中投下了反對票。

援烏撥款的阻礙：不在投票而是在不投票

雖然拜登（Joe Biden）10月3日在美國國會抽走了60億烏克蘭撥款不作表決後，曾與G7國家、歐盟、波蘭、羅馬尼亞等核心援烏盟友通話，表明國會山上的參、眾兩院都有跨黨的援烏共識，但他4日就公開承認他「擔心」美國會跟不上其援烏承諾。

拜登的兩種表態，其實沒有衝突。力挺烏克蘭，確實有跨越兩黨的大多數議員支持。在最近的援烏投票中，參議院9月21日就曾以72票贊成對25票反對的比例通過包括60億美元援烏的臨時撥款，而眾議院在其3億援烏撥款（按：特別用於軍訓）的投票中，支持和反對的議員比例是311對117。在任何正常運用的議會，這種比例已經可讓人們對美國援烏一事感到安心。

問題是，美國共和黨內，特別是在眾議院內，有超過一半議員對援助烏克蘭表示質疑，而正如麥卡錫在僅僅8位同黨眾議員反對下被罷免的案例所示，共和黨的激進派有能力騎劫全黨以至全個眾議院的意志，因此，當財年撥款爭議再陷泥沼，下一位議長很可能會抽掉烏克蘭撥款來緩減黨內不和，導致援烏投票根本不能送到大會表決（即使若然表決即有絕大多數議員支持）。

在此等危機之下，美國政界已有聲音提出在援烏的問題上要採取「一次過搞定」的策略，制度化美國對烏援助，又或者大幅增加拜登要求的240億美元援烏數額，直接一次過尋求通過有效至2024年底大選之後的援烏撥款，免得即使這次援烏撥款獲得通過，半年之後烏克蘭問題又再次成為國會山上的政治爭論點。

這當然是如意算盤。但如果國會真的通過不了烏克蘭撥款，拜登還有其他可以動用的板斧嗎？10月4日在表達他對美國援助烏克蘭受阻的擔憂之後，拜登還補了一句他有「其他方法」來繼續援助烏克蘭。這些「其他方法」到底是什麼？

拜登的「其他方法」

一是調動其他國防部或國務院撥款改作援助烏克蘭之用。此法只需國會相關委員會的領導層同意便可。目前，這些委員會的領導層都有兩黨的「援烏派」擔任，因此大概不成問題。而國會要表達反對的話，則需要兩院過半數通過決議。但現在美國的援烏障礙並不在國會投票，而是在於眾議院的共和黨議長不讓眾議院投票，因此這也不太可能構成阻礙。

二是運用「總統撥款權」（presidential drawdown authority）來直接將國防部現有軍備送交烏克蘭。這其實是如今美國軍援烏克蘭的慣常做法，因為利用現有軍備輸烏更為直接，不少援烏撥款其實只是用來重新補充這些送出去的軍備。不過，總統撥款權在2023年財年的上限為145億美元，常態使用之後所餘空間不多，而且如果國會明確不通過撥款補充拜登決定送出去的軍備的話，這也會在國防部內摧生阻力。

三是向國會要求名義上不是用來援烏、實際上卻是用來援烏的國防部或國務院安全援助撥款。兩個部門向來都有各種名目的國際安全援助撥款，例如在國務院的2023年相關文件中，就列舉了反毒、反恐、去地雷、反核擴散、維和、軍訓、外國軍事融資等各種類別的撥款要求。由於不少共和黨反對援助烏克蘭的呼聲其實也是一種政治表演（「難道烏克蘭比阻止邊境難民湧入重要嗎？」、「難道烏克蘭比集中制止中國威脅重要嗎？」），如果新財年的撥款能去除「援烏」名目，再將實際上的援烏撥款「暗渡陳倉」到這些「安全援助」之上，此等包裝將有可能獲得共和黨反對援烏派別的默許。

四是利用國務院的外國軍事融資計劃去借款給烏克蘭，期望日後的國會再另行通過撥款幫助烏克蘭還款還息。美國國務院向來都有提供此等借款計劃的權力，2014年就曾在伊拉克急需軍援去打擊ISIS的時候運用過，而在本年的9月25日，華府也才剛跟波蘭達成了20億美元的貸款協議，用來支持波蘭的國防現代化。此法雖然會在短期中加重烏克蘭的負債，卻不失為一個可行的出路。

五是利用官僚主義味道非常濃厚的「國防剩餘物資」來援助烏克蘭。美國每年都慣常地將一些武器和軍事物資指定為「國防剩餘物資」再來輸送給其盟友，從戰機到帳篷都有。國防部各軍事部門只需要認其此等物資超出其所需即可，其後就可交由國務院決定要送給誰，不過這跟美國的「前院售物」（yard sale）做法差不多，送出方不包運輸，烏克蘭要拿到這些軍備，大概就要自己尋找方法從美軍的倉庫將軍備運回烏克蘭。

這種做法看起來頗為取巧，當然會引起人們反對，但在法律上應該是無可挑剔的。而即使是相傳拜登在9月澤連斯基到訪後才決定提供給烏克蘭的ATACMS地對地長程導彈，美軍的「專業」判斷也可將它們判斷成「剩餘物資」（ATACMS本年起正被另一款導彈取代）。因此，「國防剩餘物資」一途的廣度其實不低。

拜登口中的「其他方法」大體上脫離不了以上幾項。

從這些「其他方法」的存在和可行性來看，其實就算美國國會山政鬥嚴重，尚餘一年多任期的拜登當局依然還有不同手段可以持續在軍事上和財政上支持烏克蘭。其援助規模可能不及以往，但在歐盟的對烏援助承諾已超越美國（不計歐盟國家的自行撥款）之際，俄烏戰爭的可持續性並不會因為美國的遲疑而迅速消失。