美國國債上限懸崖再臨　白宮國會2023年政鬥拉開戰幔

根據美國財長耶倫（Janet Yellen）13日通報國會的預估，美國政府負債將於1月19日到達31.38萬億美元的法定上限，聯邦政府理論上再不能舉債應付日常開支，不過財政部手上還有一系列的特殊會計手段，包括延遲退休基金供款之類，可足政府暫時周轉，預估可維持政府正常運作、避免債務違約至少到6月初。

不過，財政部的特殊手段「救得一時，救不得一世」，拜登（Joe Biden）當局與此刻由共和黨控制的國會眾議院必須為提高國債上限在未來幾個月達成協議，否則聯邦政府依然有陷入債務違約的危機。

從目前雙方態度來看，大家連坐下來談的前提也沒有。這一次提高國債上限之爭，有可能比2011年最終導致美國信用評級被降、道瓊斯工業平均指數大跌的那一次更為嚴重。

共和黨被極端政客「騎劫」

國債上限在美國財政的地位甚為特殊。如今聯邦政府的各種開支責任早就得到國會的撥款和預算法案確立，然而撥款法案本身卻沒有給予聯邦政府舉債籌款以支付相關開支的權力。每當政府負債達至國債上限，國會就需要為此額外通過立法提高上限。這就構成了當國會和白宮控制權不在同一政黨手中之時的政爭機會。

以往，提高國債上限是國會兩黨毫無爭議的例行公事，1990年代之前，眾議院更有議事規則自動將國債上限與預算案綑綁。然而，在共和黨1994年結束民主黨對眾議院的數十年控制之後，國債上限就變成了黨爭的武器，1995至1996年的克林頓第一任期，以至2011年和2013年的奧巴馬第一、二任期，都出現過國債上限之爭。

2022年的中期選舉之後，共和黨重奪眾議院控制權，再次造成「府院分治」的局面。由於共和黨只得5席的輕微多數，其黨內近20位立場極端的議員就有了呼風喚雨之能。早前在眾議院議長選舉中，他們就以少數騎劫多數，導致眾議院共和黨會議領袖麥卡錫（Kevin McCarthy）經過14次投票也未能當選議長，打破超過150年來的眾議院歷史記錄。最後在麥卡錫對激端派的要求幾乎照單全收之後，他們才該麥卡錫坐上議長之位。

在國債上限提升的兩黨政爭中，這些讓步就成為了關鍵。除了向共和黨極端派交出了大會議程的否決權之外，麥卡錫也同意了將國債上限提升與削減赤字和開支的方案綑綁，要求眾議院預算委員會提出在10年內達至聯邦預算平衡的藍圖，並以2022年的財政開支水平為基礎。由於2023年的開支比2022年高1,300億美元，白宮要得到共和黨人同意提高國債上限，就首先要在2024年的預算中作出巨額節流的讓步。

為何白宮不願談？

對於麥卡錫的預算妥協，共和黨內也有不同聲音。不少傳統共和黨議員也是國防鷹派，支持加大軍事開支，特別是在此刻美國還要軍援烏克蘭的時節。極端派削減開支的硬性要求，就迫使共和黨人不得不在削減國防預算和削減福利開支之間作選擇，前者可能會導致美國不能再繼續以同樣規模支持烏克蘭，後者則會讓共和黨失去國內基層民意支持。

雖然麥卡錫已經表明願意跟拜登當局展開談判，但在共和黨內部爭議還未能解決之際，拜登已擺出了罕見的「絕不談判」強硬姿態，一改其往日高舉兩黨合作的立場。白宮發言人皮埃爾（Karine Jean-Pierre）就表明提高國債上限是國會必須做的事，白宮不會為此作出任何談判。

然而，在枱底之下，白宮正在試圖繞過麥卡錫向溫和派共和黨眾議員招手，希望得到部分人倒戈，與民主黨聯手一同強迫眾議院投票通過提高國債上限。雖然麥卡錫可能暗中也希望拜登此計成功，讓他可以避過將美國推向債務違約邊緣的這個「燙手山芋」，不過白宮要得到個別共和黨議員的支持，必然要作出讓步和妥協。這種幕後談判將會是一個漫長的過程。

「狼來了」的故事

為免債務違約意外發生，部份共和黨人已提出所謂的「還債優先計劃」，要求財政部在兩黨爭議未解之際優先還債，以避免債務違約。這種臨時做法的代價，則是政府必須停止部分運作，甚至停止部分福利的發放。

為免債務違約造成市場動蕩，聯邦儲備局也能夠透過各種方法介入，例如買入已違約的財政部債卷等等。但此舉將使聯儲局進一步政治化，而這種減低債務違約負面影響的做法，也會變相減輕共和、民主兩黨政客達成妥協的市場壓力，有可能使危機持續更長時間。

國會山上的政客，為避危機發生，也有可能會「暫緩」國債上限到某一個特別時間點，讓聯邦政府暫時有空間繼續舉債應付日常運作。不過，這種做法只會延長提升國債上限的黨爭時間，本身無助解決爭議。

根據《紐約時報》報道，美國銀行（Bank of America）的分析師已向客戶表明，本年夏秋之間的聯邦政府債務違約「有可能」發生，高盛則稱債務違約風險達至2011年以來最高的水平。而美國國債貸款違約保險（CDS）的價格近來也錄得明顯升幅，可見人們對於美國債務違約的風險預期已逐漸提升。

當然，提升國債上限的政鬥，以至政鬥無解下的債務違約，在不少人眼中都有「狼來了」故事的影子，人們大都預期理性最終會壓過非理性，國會山上的政客鬥到最後也會懸崖勒馬，避免不可收拾的危機真的發生。然而，在今天的美國政壇，人們還能期望最基本的理性要求嗎？