為保投票權棄參議院拉布　拜登為中期選舉作最後一博？

1月11日，一直作為參議院制度堅實擁護者的前資深參議員拜登，在佐治亞州宣傳民主黨的投票權改革立法時，公開宣布願意為此取締國會參議院的拉布制度。十多年前，拜登曾稱要求60席（五分之三議員）支持才能中止討論的拉布制度是「妥協與節制」的基石，如今他卻指對美國民主的威脅已經大到不能不通過投票權法案的地步，更將反對法案者比作支持種族隔離，甚至是奴標制度的已故政客，火藥味極重，卻不見「妥協與節制」。

這種表態其實是與拜登在1月6日國會暴亂一周年期間罕見將美國民主危機的矛頭直指特朗普的強硬發言同出一轍。

一方面，作為拜登施政首重項目的《重建更好未來法案》（Build Back Better Act）在黨內保守派參議員的反對之下，幾乎已回天乏術，即便要重新進行黨內談判，也將費時甚久，於是，在本年11月中期選舉之前將政治重心移向投票權保障這個民主黨價值議題，將是嘗試重拾選民支持的更佳出路。

另一方面，投票權改革在拜登上任以前已屬其重要議題，此後特朗普質疑選舉舞弊的不實指控說服了大多數共和黨選民，加上去年至少有19個共和黨州已通過收緊投票權或加強掌權政黨對選舉控制的法案，全國層面的投票權改革的確有實際需要。

拜登上台以來對投票權保障的關注度甚低，一直為社會活動家所詬病。主動擔當推動保障投票權角色的副總統賀錦麗（Kamala Harris）11月與多達40個投票權組織代表會面時，更被指遲到一小時，且發言六分鐘便去，不接受任何提問，再一次挫傷了民主黨進步派選民對拜登當局的信任。

此刻拜登轉守為攻，也是要挽回黨內支持。

如何挽救美國民主？

民主黨的投票權改革可分成三個部份，是其在選舉體制上挽救美國民主的重要行動。

其一是《投票自由法案》（Freedom to Vote Act），以聯邦法律迫令各州保障一定的基礎投票權和遵從全國性的選舉規制，當中包括放寬郵寄投票限制、向選民提供至少15天的提前投票日、將選舉日定為公眾假期、要求各州容許選舉當日即場作選民登記、加強選舉捐款的來源公布、訂立選舉設備的聯邦標準、設立政府競選經費補助、增強對選舉人員免受恐嚇的保障、禁止不公平的選區劃分等等。

這些條款，可算是民主黨人的願望清單，目標是要透過聯邦立法，一次過取締各共和黨州一直以來五花八門收緊投票限制的行動。

其二是《約翰劉易斯增強投票權利法案》（John Lewis Voting Rights Advancement Act），主要是針對保守派佔多數的美國最高法院2013年與2021年削弱1965年《選舉法案》（Voting Rights Act）保障的兩個判決，恢復此前有種族歧視選舉制度歷史的州份在修改選舉規則時必先經過聯邦司法部同意的規定，並同時減低選舉規則帶有種族歧視的舉證要求。

三是民主黨國會領袖少有提及的1887年《選舉人票點算法》（Electoral Count Act）修訂。此法一直被廣泛認為含意不清，間接構成2021年1月6日國會暴亂的先決條件。一方面，它沒有訂明副總統主持點票的角色是儀式性的還是實質性的；另一方面，它在字面上也容許控制國會兩院的政黨在毫無合理理由的清況下推翻人民投票的結果，而自行任命總統。這些也是當時特朗普法律團隊想要利用來推翻選舉結果的漏洞，最終只因時任副總統彭斯（Mike Pence）未有配合，而最終未能成事。

上述三項改革當中，只有《選舉人票點算法》的修改有望得到至少10位共和黨參議員同意，因而能繞過參議院的拉布；另外兩項去年以來都連番因為不足60位參議員支持，而未能登上參議院的辯論場。

雖然有評論認為，民主黨應該尋求兩黨共識，接受在《選舉人票點算法》上的妥協，聊勝於無，但民主黨人卻認為該法只能「守尾門」，無助阻止共和黨控制的各州一年來持續不斷收緊投票限制、以議會奪取控制選舉事務權力的地方行動，也制止不了特朗普派人物爭奪管理選舉各級職位後可帶來的潛在影響。在此，拜登明顯採取了後者的較強硬姿態。

問題是，要在投票權法案表決上取消現有的拉布限制、以民主黨一力通過各法案，拜登首先要得到黨內50位參議員的一致支持，但正如其《重建更好未來法案》的路斷一般，來自深紅西維珍尼亞州的民主黨參議員曼欽（Joe Manchin）已成了最大阻礙。有論者曾言道「當參議院兩黨50-50平分議席之時，美國就有51位總統」——不能去除曼欽的反對，無論拜登言詞上如何強硬，也無改民主黨無法通過投票權改革的政治現實。

拉布制度是「尊重少數」的基石嗎？

在拜登啟程到佐治亞州之前，曼欽就重申了其對拉布制度的支持：「我們需要一些好的規則轉變……但完全破壞少數派參與的機會，這不是我們美國人該做的（that’s just not who we are）」。

言下之意，拉布制度所要求的60席支持，保障了多數派不會一黨獨大而不理少數派的意願，阻止了多數決體制中的多數暴力，因此應當保留。

但時至今日，拉布制度到底是尊重少數，還是讓少數騎劫多數？

廣義上的拉布從古羅馬時代已然存在，其形式主要是由議員在議會上進行延綿不斷的發言，以阻礙法律的通過。不過，在美國立國之初，參議院的設計其實並沒有包括今天的拉布制度。

參議院拉布制度的出現源自1806年的議事程序調整。此前的參議院有所謂的「前一問題動議」（previous question motion），可透過簡單多數結束辯論、進入表決，但由於「前一問題動議」極少被使用、被視為是多餘的規則，因而被刪除，卻沒有另一結束辯論的程序取而代之，於是為日後的拉布展開了序幕。

19世紀以來，參議院一直都有取締拉布制度的嘗試，但這些嘗試卻被拉布阻斷。到了1917年美國準備參加一次世界大戰之時，參議院才引進三分之二議員中止拉布的規則，到1975年此門檻又被降低至五分之三。

然而，隨着拉布的制度化，現代的拉布已不必要求參議員在席上長篇大論以阻止投票。通常在一個動議被提出之前，參議院多數派領袖會先要求全體同意，如無人反對，則進入投票；如有人反對，多數派領袖則會提出結束辯論動議，要求得到至少60席議員支持。如不足60席議員支持，該動議已算是被拉布所阻，當中不必任何人勞心勞力堅持發言。而通常拉布的威脅本身就已能阻止一個法案被提上議程。

這樣的「低成本」拉布，導致少數派更具誘因去阻礙多數派的立法行動。而在兩黨對立愈加白熱化的背景之下，60席的門檻更使通過立法變成不可能的任務，除非拉布制度被局部取消——事實上，早在1974年，預算法案已開始能繞過拉布；其後，在奧巴馬和特朗普任內，民主和共和兩黨都曾在行政部門官員任命和聯邦法官任命上取消了拉布的限制，從此人員任命（而非立法）就成了參議院的主要公務。由此可見，拉布已成了參議院日常工作的阻礙，而再非尊重少數或促成兩黨合作的基石。

取締拉布的惡性循環

拉布制度的一個吊詭之處，就是拉布本身雖然要60席支持才能被結束，但拉布制度卻能以簡單多數被取締。

雖然要正式修改議事規則需要三分之二參議員支持才能獲得通過，但參議院規則的執行卻須跟從先例。要以簡單多數取締拉布制度，議員可先提出程序問題，提出在結束某法案辯論只須半數通過，而非60席，至此，無論主持會議者是否同意此程序觀點，多數派都能以半數通過此程序，並由此建立先例。這種不經三分之二多數同意的議事程序修改，往往被視為「核選項」。

從拜登在佐治亞州的發言當中，我們雖然未能看見他修改拉布制度的具體倡議，但由於全面取締拉布制度明顯難獲民主黨保守派參議員支持，目前的可行選項只有兩種：一是重新實施要求議員實際上以發言阻礙表決的拉布制度，二是保留現布拉布制度，卻在選舉和投票相關事務上面建立簡單多數結束拉布的先例。

目前，國會民主黨人已準備好以特殊的議事程序繞過拉布將《投票自由法案》和《約翰劉易斯增強投票權利法案》帶進參議院的大會辯論之中，而民主黨籍的參議院多數派領袖舒默（Chuck Schumer）更聲言會在下周一（1月17日）發動為此取締拉布制度的投票。不過，目前舒默並未有提出具體方案，而拜登也尚未能說服包括曼欽在內持反對意見的保守派民主黨參議員。

另一邊廂，共和黨籍的參議院少數派領袖麥康奈爾（Mitch McConnell）已聲言如果民主黨敢取締拉布，他將使參議院的運作更為困難，其情形將「超乎任何人的經歷所及」——由於參議院不少程序無論大小都受到拉布制度規管，如果少數派不給予些許方便，參議院不止難以通過立法，甚至連日常運作也難以維持。

如果民主黨果真走上取締拉布之路，最終可能在惡性循環之中將整個拉布制度推倒。這，對今天掌權的民主黨而言，當然有利，但中期選舉之後，如果參議院落入共和黨之手，民主黨將會自作自受。

拉布制度不利兩黨合作，取消拉布制度也將加劇兩黨對立。拉布制度所構成的政治困局似乎無從解決。但無論如何，掌握權力才是決定性因素，取締拉布制度的爭辯在拜登心中也許只是其為中期選舉爭勝、重新凝聚民主黨政治熱情而推出的年度議題。