國會暴亂一年後撕裂依然　美國體制緩緩滑向臨界點

在試圖推翻拜登勝選的國會暴亂一年之後，超過一半美國人認為美國正處於前所未見的分裂之中，與2021年1月初國會暴亂前的民情相當，可見拜登上任之初團結全國的冀望至今已然成空。此中固然有特朗普及其黨羽堅持宣傳選舉舞弊不實指控的影響，但其一大問題核心卻在美國的政治體制之上。

美國國父之一、首任國務卿、第三任總統傑佛遜（Thomas Jefferson）曾經寫道：「在自然法則之下，一代人與另一代人就像一個獨立國家與另一個國家的關係一般……沒有社會能訂立一套永久的憲法或者一項永久的法律……大地永遠屬於正活着的一代人……因此，任何憲法、任何法律自然地在十九年後到期，如果法律被更長久地執行，這是強力之法，而非正當之法。」

然而，美國憲法雖經歷多次新增修訂，大體上卻是從1789年實行以今。這個老舊的體系，是美國兩黨多重價值對立爭議的土壤。從1791年保障人民持槍權的第二修正案，到從憲法沒有明文訂明的私隱權引伸出來的墮胎權，種種對立也依然是今天美國最高法院牆內法官與牆外示威者的爭論戰場。

憲法變成「選舉舞弊」的基礎

除此之外，其選舉人團的總統選舉機制，更成為了特朗普不服輸質疑選舉結果的必要條件。隨着美國人口地理分布與其政治取態的關連度上升，總統選舉往往只取決於幾個兩黨支持勢均力敵的搖擺州選情，而一州的選舉人大多是勝者全取，因此幾個州的幾萬票之差，就成為了決定白宮主人誰屬的關鍵。

此等「輕微差距」的存在為人為的選舉爭議創造了條件，讓人有動因以表面上有一定可信度的理由，去質疑少量選票的合法性，從而試圖扭轉選舉結果。畢竟在沒有身份證制度的美國，非公民及不合資格選民「非法」投票的狀況表面上有一定可能性——這也是至今超過七成相信拜登當選不合法的共和黨選民當中，大多數人相信的舞弊緣由。

同樣地，「輕微差距」的重要性也使得各州政府有誘因在其投票便利性等方面作不同程度的修改，企圖在邊際上影響特定類別選民的投票率，以給己方創造優勢。

如果選舉人團制度得以被修改，改以全國性的普選票來決定總統選舉勝負的話，拜登與特朗普在2020年的全國得票差距高達700萬票，即使特朗普不服輸，也難有可行之途去嘗試改變選舉結果。而自2000年以來6次選舉中5次都未能在普選票勝出的共和黨，如果失去了選舉人團制度的保護，也將不得不改變其集中於白人身份認同的政治傾向，緩減當下政治學家所說的「不對等極端化」（asymmetric polarization）現象。

不過，要修改這套制度絕不容易，而此修改的難度也突顯出當下美國政治的結構性困局。

「不可再改」的憲法？

在美國，要通過憲法修訂，國會兩院皆分別要有至少三分之二議員提出，還要得到50個州中的38個同意。自上世紀60年代以來，隨着民權運動之後共和黨奪得原屬民主黨大本營的南部保守州份，民主黨則愈發集中於東西岸州份和大城市，兩黨立場愈走愈遠，憲法修訂幾乎已變成不可能之事。

最近一次的憲法修訂，要數到1992年的老布殊年代，當時的第二十七修正案將國會有關議員薪酬的立法延至下屆選舉後才生效。此案早在1789年提出，經歷超過兩百年才正式成憲，其內容也屬毫無爭議的類別。

如今，正如在所有重要議題一般，選舉人團的存廢在兩黨選民的意見中也存在極大的差距。根據一項2020年的民調，雖然全美有六成選民支持廢除選舉人團制度、改行直選，但民主黨人中的支持比例高達九成，而反對改制的共和黨選民比例則有七成七。在此等民意差距之下，即使憲法修訂的門檻下調到跟一般法律一樣，其成事機率也極微。

而且，由於美國憲法在保守派的意識形態中愈發變成神聖不可侵犯之物，特別是在擁槍派高舉憲法第二修正案的絕對性的背景下，保護憲法已成為了右翼政壇的代表符號。例如一個極右反政府民兵組織就把自己稱為「誓言守護者」（Oath Keepers），高舉着「守衛憲法」的旗號。即使民主黨愈來愈有反思憲法條文的傾向，憲法修訂實際上已不在國會可討論的範圍之內。

這種兩黨分歧導致美國數十年來都未能通過一些極其關鍵的憲法修訂，當中包括保障美國人不分性別都能有同等法律權利的《平等權利修正案》等。

除此之外，在兩黨分野愈發加深之下，國會已進入了不能正常運作的階段，不少得到國人普遍支持的法案也無法通過。

國會失能的連鎖效應

根據一項《華盛頓郵報》與《ProPublica》的研究，國會各委員會審議法案的開會次數從上世紀90年代以來大跌近四倍，情況在有拉布制度的參議院更為嚴重。同時，參議院也失去了其討論法案的功能，修正案的投票佔參議院總投票次數的比例，從90年代初的六成半跌至2010年代中的兩成；由於黨的意志比起個別議員的意志愈見重要，法案很多時候都由各黨大老閉門造車，達成共識之後才讓一眾議員盲目投票，有時候數千頁的法案只給議員們一天的時間閱讀。

兩黨合作愈來愈不可能，參議院的拉布制度又需高達60席（五分之三）支持才能跨越，於是參議院的「議程」只能愈發集中於不受拉布制度影響的政府人員任命之上，其所佔投票次數的比例從奧巴馬上任之初的6%上升至其任內後期和特朗普時代的超過五成。

在此等形勢下，國會立法幾乎路斷。此刻民主黨控制國會兩院多數也不能通過其移民制度、警隊改革、投票權等一系列法案，就是明顯例子。

而國會通過撥款的基本功能也難以有效達成。在過去十年，幾乎沒有任何國會撥款法案能在財政年度開始之前通過。而兩黨相爭更讓聯邦政府屢次處於停罷邊緣、陷入停罷，甚至要面臨債務違約的風險。

歷年國會失能之下，民眾對國會的滿意度長期處於20%上下的歷史低位。而最近的民調也顯示，無論是民主黨，還是共和黨，大多數選民（七成左右）都不約而同地認為美國正處於危機之中，且面臨失敗的風險。

國會不作為，導致美國總統愈來愈傾向使用行政命令去落實其政策目標，正如奧巴馬保護未成年非法移民的行動，又或者是拜登當局一系列的抗疫、勞工和氣候相關政策。這種行政命令除了可朝令夕改，還愈加受到司法挑戰，例如拜登的多個強制疫苗接種令都陷入了司法爭端。

對此，一些評論人更認為美國的法院已變成了美國唯一有效的政府部門。因此，兩黨（特別是共和黨）都有計劃利用白宮和國會的權力將立場與己方相近的法官「安插」到各聯邦法院之中，好讓法院更有可能作出有利判決。這就造成人們愈發認為法院已被全面政治化、法官只是不經選舉的政客，不能再扮演中立的公正仲裁角色。2021年9月的一項民調就顯示，美國人對最高法院的滿意度跌至40%，是為21年來的最低水平。

這種由國會兩黨分裂引發的「政府失能連鎖效應」，本身也是一個制度性的問題。眾議院每兩年選舉一次，加上美國與英國等其他西方民主國家不同，並沒有競選時間的上限，於是議員們心繫選舉，幾乎一當選就要為連任煩惱。由於製造對立、不讓敵人獲益往往在心理上是最為有效的競選策略，兩黨不合作可算是一個制度性的結果。

而在立法、行政，甚或司法都難有作為之際，政客要爭取選票，意識形態戰爭就成為了最佳手段，政策主張只屬其次。例如共和黨在2020年就沒有再推出新的競選政綱，而曾希望以實際政策扭轉民情的民主黨今天則困在政府的失能當中。

以上種種討論，都突顯出一點：沒有制度性的改革，美國政治只能長期困於分裂和各種危機之中。當中最為吊詭的是，要有制度性的改革，美國政治卻先要擺脫分裂和危機。難怪沒有人能夠看到美國如何能走出這個困局。

如果歷史能夠重來，也許人們會期望在美國憲法撰寫之時，傑佛遜不是身在大西洋彼岸當駐法部長，而是制憲會議之上宣揚其「法律只得十九年限期」的「日落條款」概念。不過，歷史不能重來，美國的困局恐怕只會不斷持續甚至惡化下去，待至比國會暴亂更嚴重的大禍出現才會有破局的可能。