【展望2021】「美國優先」敗場：拜登將開啟「弱全球化」之路

從疫情到「黑人的命也是命」社會運動，再到大選前後的政治爭議，2020年的美國社會風波不斷。而3月開始在美國擴散的疫情幾乎主導着美國這一年的國內外政情。
在特朗普政府的領導下，美國在這場全球疫情大流行中秉持「美國優先」的作風，與此前伊波拉（Ebola）來襲時發揮全球領導力的做派截然相反。雖然明年1月特朗普時代暫告一段落，其反全球化的孤立主義傾向卻可能會繼續影響美國政治。
而拜登新政府也難以回到前特朗普時代的全球化路線，庶幾將走上一條「弱全球化」之路。

「美國優先」口號背後

2016年的大選中，特朗普高呼的「美國優先」（America First）口號成為讓他入主白宮的重要推力。2017年1月特朗普以此為主題發表就職演說後，政治新聞網站Politico及莫寧諮詢公司（Morning Consult）進行的民調顯示，65%的美國人——不論黨派——對特朗普「美國優先」的這一方針予以積極的回應。根據特朗普的演說，它所指向的核心問題，是在以往華盛頓精英與跨國企業依靠與外國的貿易協定受惠的同時，全球化卻導致「一家又一家工廠關閉、外流，絲毫不顧千百萬美國工人被遺棄」，結果就是，「中產階級家庭的財富被剝奪，被重新分配到世界各地」。

特朗普的這一口號確實在一定程度上反應了美國過去二十年間製造業空心化的現象。美國經濟學家David Author估算，在1999年至2011年間，僅來自中國的競爭就構成了美國整體失業率的10%，在2011年，這就相當於120萬的就業流失。

反全球化的敗北

在這種社會現實之下，加上美國素來的孤立主義傳統，反全球化的政策路線贏得民心，在經濟方面以廣泛的貿易保護主義得以體現。當中包括與中國2018年開始的關稅戰，以及與全球各國之間在包括鋼鐵、鋁等總額達幾十億美元價值的商品上設置關稅壁壘。

但在國內，他的這一套「美國優先」方針並未帶來製造業回流、使美國民眾受惠。

以中美貿易戰為例，根據經濟分析機構穆迪分析（Moody's Analytics）2019年的一份研究，中美貿易戰已經導致美國將近30萬崗位流失，並對實際國內生產總值（Real GDP）造成0.3%的損失。此外還有多項研究發現，美方推行的關稅的承擔者主要為美國企業，其總費用高達460億美元，迫使美國企業進行裁員、降薪並提高商品價格，最終由消費者來承擔增加的成本。

最重要的是，雖然美國與中國之間的貿易逆差縮小了，但與其他國家如越南、韓國等的逆差卻增大了。以至於美國整體的貿易逆差在2020年7月達到了金融海嘯以來的最高值。這就說明了美國內部的經濟問題絕非是推行貿易保護主義所能解決的。

特朗普試圖對鋼鐵和鋁設置高昂關稅來復興一度輝煌的鋼鐵工業，但關稅造成的原料價格上漲，同時也抑制了美國自動化產業及其他主要消費鋼鐵的產業需求，最終沒能阻止鋼鐵工業工作崗位的流失。

事實上，特朗普確實曾經承諾一筆高達1萬億美元的公路、橋樑等基礎設施投資計劃，來刺激對鋼鐵的需求，但因為依靠聯邦政府支出的「大政府」做派不符合共和黨意識形態，靠鼓勵私有資金又缺乏現實可行性，最終政府沒能實現這個基建刺激方案。很大程度上，正是這種自由市場意識形態與創造內需的兩難，導致了製造業難以回流的困境。而提高關稅壁壘、與中國打關稅戰，不過是特朗普試圖將國內經濟的問題外化，將責任歸咎於中國和其他國家，無法解決美國內部經濟發展的問題。

「美國優先」的外交原則更超越了貿易的範疇，進入到整個對外交往層面。其實質為外交孤立主義，只顧他眼中的美國利益，盡可能避免與其他國家和地區的政治及軍事衝突，不再扮演國際事務上領導者的角色，而且不顧二戰後其傳統盟友的利害與想法。

在這一原則之下，政府大幅削減向國外的支出，增加軍事、國土安全支出；更退出《巴黎氣候協定》、「伊朗核協議」等重要國際條約；從伊拉克、阿富汗及索馬里等國撤軍，並阻礙世界貿易組織（WTO）的人事任命以至於其內部機構完全無法運作不僅如此，在全球遭受疫情衝擊的時刻，美國不僅不領導全球抗疫，反而直接拒絕參與協作；作為世界衛生組織（WHO）的最大出資者，卻宣布退出WHO並撤資，無疑會對於全球的抗疫工作造成重大的打擊。過去四年特朗普政府這些反全球化的措施，不僅使美國孤立，更破壞了既有的國際秩序。

弱全球化路線

相比特朗普政府奉行的貿易保護主義及孤立主義，拜登新政府的政策方向將與過去四年有明顯不同，卻也不會回到二戰以來形成的以美國為主導的全球化路線上去。後者所代表的對外政策，是一種以積極的軍事、政治等多方面干預手段，主動維持世界局勢的基本和平與穩定的政策。拜登雖承諾堅持多邊主義，但弱化美國在國際事務中的干預，並把主要精力放在國內問題上的趨勢卻不會改變。

新政府首先在貿易層面就會與特朗普時代相區別——以拜登任命的財政部長耶倫 （Janet Yellen）為核心的經濟政策班底，很可能不會貫徹強硬的、廣泛的關稅壁壘。此前耶倫曾在公開場合表示，她雖然認為美國在與中國的貿易關係上仍有許多空間需要改善，包括中國政府對國企的援助，但卻反對特朗普運用關稅來達到目的。她認為這會提高美國企業進口的成本，進而降低美國在投資者之間的競爭力。

從拜登的政綱、以及經濟班底新成員的過往政策觀點來看，其經濟政策強調向新能源經濟的轉型、政府政策引導創造就業，這或許意味着一定程度上暫時背離美國自由市場意識形態，而加大政府干預，以此來解決國內經濟刺激內需不足、難以復興製造業的問題，有別於特朗普外化經濟問題的方式。

除了解決國內經濟問題的考量外，強硬的關稅政策對拜登承諾的多邊主義政策亦非利好。雖然拜登團隊尚未作出明顯表態，但外界預期拜登可能會通過取消或者協商在鋼鐵、鋁進口關稅來修葺與歐洲盟友之間的關係。而拜登亦早早做出承諾，上任後首先就會重回《巴黎氣候協定》及WHO，這些都是拜登對回歸多邊主義、遵循國際普遍行為慣例的標誌。此前特朗普肆意破壞國際秩序的情形將大大減少甚至不復存在。

但是對多邊主義的回歸卻不意味著回歸前特朗普時代的全球化路線。

拜登指名的國家安全顧問人選沙利文（Jake Sullivan）此前在《外交事務》上撰文討論美國的中東政策時，就表露出對弱化美國對外干預的取態。他雖然指責特朗普對中東「一刀切」式的外交手段—— 削減對也門、巴勒斯坦等國的外援；撤出駐伊拉克的外交官；對國務院的外交官進行大規模裁員以至於無法正常運轉等，但他卻沒有否定特朗普弱化美國在中東的軍事等多方面干預，而是強調美國需要搞清楚在中東的關鍵利益，以此為基礎來減小美國在中東的軍事存在。

這種弱全球化的對外政策轉向，在很大程度上是2016年大選教訓的產物。拜登及許多過去恪守傳統對外路線的 「全球主義者」認識到，美國的社會現實以及民意都不允許美國延續這套全球化方針，而需要回應國內製造業空心化、種族以及重創美國社會的疫情等多重迫切的問題。這種傾向從拜登的政綱中亦能窺見一斑。他的政綱側重於國內政策，覆蓋抗疫、經濟重啟、醫保、綠色經濟、自動化產業等方方面面，並附以許多具體的政策提案。而對外政策則篇幅極小且缺乏具體政策，這至少反映出拜登及其團隊對民眾關注國內事務訴求的承認及順應。

未來，面對如今再次惡化的疫情和嚴重受挫的經濟，拜登政府和美國社會將面臨更加嚴峻的挑戰。「美國優先」和反全球化方針就此或許告一段落，但從整體來看，美國政界這種愈發向內看的趨勢將延續下去。