【中美貿易戰】特朗普農業補貼救亡？　七十年「芝士災難」的教訓

在中美互加關稅、貿易戰再度升溫之際，特朗普並沒有忘記他的農民支持者。他周日（12日）就在Twitter上宣布，會用對華關稅徵得的資金去補貼「我們偉大的愛國農民」。特朗普指出有關補貼高達150億美元，將是繼去年120億美元農業援助以來的另一次大額派錢計劃。農業部長珀杜（Sonny Perdue）亦確認總統已責成他研究有關補貼的執行細節。如果計劃真的如特朗普所言，以政府採購的方式向農民購買農產品，美國似乎會再度落入「政府芝士」難題七十年未解的困局。

美國農民：特朗普置我們於不顧

面對中美貿易關係上周形勢突變，不少一直心懷「愛國」情操的美國農民被殺得一個措手不及。

愛荷華州（Iowa）農夫、美國大豆協會（American Soybean Association）主席海斯多費爾（John Heisdorffer），就向美國有線新聞網絡（CNN）表示，由於過去幾個月的中美談判進展良好，他自己就早已決定種下與去年一樣比例的粟米與大豆，以為貿易協議很快就會達成，豈料貿易談判突然轉向，如今美國農民更是「充滿了不確定性與情緒反彈」。

另一位維珍尼亞州（Virginia）農民就直指：「特朗普欠我們一個行動計劃。農民是他的支持基本盤，是他們選了這個總統出來，如今當美國農民最需要他的時候，他卻置我們於不顧。」

貿易戰重擊農業　不得不出手接濟

其實特朗普自去年7月開打中美貿易戰以來，已花費第一筆總共120億美元的「緊急援助」，以幫助開拓市場、政府採購、直接付款等方法，補償受中國報復性關稅影響的農民。

在貿易戰未開打前的2017年，中國僅次於加拿大，是美國第二大農產品出口市場，總額達194億美元，佔全美農產品出口14%，相當於同年美國對華出口總值的15%。其中，總值124億美元的對華大豆出口佔全美總出口額57%，相當於全美大豆產量的三分之一。

比較後半年陷進貿易戰的2018年數據，就可見特朗普強硬貿易政策對美國農業出口的打擊：美國對華農產品出口總額下挫一半以上，跌至93億美元；當中的大豆出口更跌近75%，只餘31億美元總值。

雖然歐盟等其他主要出口市場增加了美國農產品的進口——歐盟去年的進口量就增加了接近10%——但似乎未能填補中國市場的空缺。除了農業部預計出口額會在本年繼續下跌之外，美國的大豆庫存也較去年同期上升了29%。

在貿易戰於去年12月緩和之後，中國開始重新加購2,000萬噸美國大豆，如今已有1,300萬噸售出；不過在中美互加關稅的新形勢下，有美國農民就擔心情況只會愈來愈壞。

此等形勢之下，難怪特朗普要出重招，用高達150億美元的資金，直接購買農產去幫補美國農民。

補貼惡果：70年堆積如山的芝士

不過，在特朗普以採購形式資助農民之前，他也許要回顧一下美國大半個世紀以來乳製品農業補貼的「惡性循環」，以及至今70年未解的「芝士難題」。

為保障農業利益，美國在大蕭條後的1933年成立「商品信用機構」（Commodity Credit Corporation），專責「保障農產收入與價格」。在1949年，國會通過《農業法案》，將乳製品正式納入保障範圍，成為「芝士難題」的開始。

有關保障的一大手段就是向乳製品業者直接購入芝士，由政府存放。根據2019年初數據，在政府手中的芝士存量達14億磅，創歷史新高；然而，自2016年以來，美國政府已花費近5千萬美元，約購入2,200萬鎊芝士。

這類補助人為地抬高乳製品的產量，也增加了農民對政府補貼的依賴性，造成「供應增加——價格下跌——政府再補助——供應再增加」的惡性循環。根據《華爾街日報》2016年的一則報導，該年的首8個月，美國農民因供應過剩而直接倒掉的牛奶總量就高達1.58億公升。

雖然芝士比牛奶可以存放得更久，然而政府除了要在各州搜尋或建造巨大的地下洞穴去儲藏芝士之外，還要想辦法將芝士消耗出去。

派芝士當作派福利

這個「芝士難題」早在近40年前的列根（Ronald Reagan）時代爆發，當時聯邦政府「芝多為患」，終於想到根「派芝士」當作派福利的做法，啟動「臨時緊急食物援助計劃」（TEFAP），以統一的工序加工芝士，製作成5磅重的芝士磚，向長者及低收入人士派發。計劃原訂派發3千萬磅芝士，最會卻派出3億磅。

當時的農業部長布洛克（John Block）在向國民宣傳「政府芝士」時，手中捧着已經發綠的一大塊黃色芝士磚向傳媒直言：「我們有6千萬塊這種芝士。它們在發霉、在變壞，市場上賣不出去，所以我們要找方法把它們送走。」及後，當時的《華盛頓郵報》引述一位農業部官員表示：「其實最便宜、最實際的做法，是將這些芝士直接倒進海裏。」

有關計劃在90年代初結束。及後，美國政府對於其「芝士災難」就採取了多管齊下的應對策略，不論在聯邦政府的飲食營養指引中，還是學校膳食、補助營養資助計劃等，都少不了芝士及其他乳製品的蹤跡。

從「政府芝士」變成「七重芝士薄餅」？

在資金主義美國，要解決「芝士災難」，當然少不了資本家的參與。國家乳製品宣傳小組（National Dairy Promotion Board）在90年代就成立隸屬農業部之下的半官方市場營銷機構「乳製品管理機構」（Dairy Management Incorporated），與私人企業合作推動各種芝士食品，當中包括美國薄餅連鎖店Domino’s的各類「七重芝士薄餅」——此等政策雖然能緩解「芝士災難」，卻似乎造就了美國民眾的健康問題。

根據彭博（Bloomberg）在2017年的一項調查報道，乳製品管理機構有一組專研產品開發的化學家及營養學家，與美國各大快餐連鎖店合作，希望能推出包含最多芝士的食品。報道就稱這一組專家為「芝士界的光明會」（Illuminati of cheese）。

不過，美國應付「芝災」的多管齊下，似乎難以收效，否則其芝士庫存就不會再創歷史新高。「芝災」難解，難怪特朗普去年與加拿大商談《美墨加協議》（USMCA）之時，其中最大爭議之一就是加拿大乳製品的市場准入。

採購大豆　成「芝災」翻版？

回看今天，如果美國政府大舉買入諸如大豆之類的農產品，可以用來做甚麼？特朗普在其Twitter上就提出建議：「派給世界各國在捱餓的人」。

不過，前農業部長維爾薩克（Tom Vilsack）就表示很多國家都不願意接受農業援助，因為此舉只會打擊當地的本土農業。同時，美國聯邦法律也要求政府在向外國「派糧」之前，要先行研究受助國有沒有能力儲藏相關糧食援助，執行起來甚為困難。

據2017年數據，美國全年對外糧食援助達180萬噸，不過當中一半是小麥，而非主要用作餵養牲畜的大豆；而且相較於美國近1.2億噸的大豆年產量，此一百幾十萬之數也是九牛一毛。

如果特朗普果真落實其政府採購大豆的計劃，難保他朝不會搞出一個類似「芝災」的「大豆災」，扭曲了市場調節的供求關係之外，更造成援助尾大不掉、延禍數十年的難題。

不過，如果這一招真的能夠助他挽回農民支持，特朗普恐怕還是會無懼「芝災」，迎難而上。