【國際瞭望台】不斷「脫」的總統 賠掉美國信譽

美國總統特朗普上台以來，退出國際協議儼如常態。他上任後不到一個月，便推翻了奧巴馬一手主導的跨太平洋戰略經濟夥伴協議（TPP），之後更宣布拒絕履行《巴黎協定》，置美國於氣候變化控制協議之外。10月13日，正當外界緊張等待伊朗核協定的命運時，華府又冷不防地宣布美國將退出聯合國教科文組織（UNESCO）。《華盛頓郵報》評論認為，撕毀條約似乎已經成為特朗普最主要的外交政策， Twitter上亦出現了「Amexit」這個戲謔的標籤。

自特朗普上台以來，退出國際協議儼如常態。他上任後不到一個月，便推翻了奧巴馬一手主導的跨太平洋戰略經濟夥伴協議（TPP），之後更宣布拒絕履行《巴黎協定》，置美國於氣候變化控制協議之外。10月13日，正當外界緊張等待伊朗核協定的命運時，華府又冷不防地宣布美國將退出聯合國教科文組織（UNESCO）。《華盛頓郵報》評論認為，撕毀條約似乎已經成為特朗普最主要的外交政策， Twitter上亦出現了「Amexit」這個戲謔的標籤。

UNESCO成立於二次大戰後，與聯合國有着幾乎一樣悠久的歷史。聯合國的奠基者見證了二次大戰前席捲全球的種族主義所造成的破壞，意識到除了需要在安全領域緊密合作外，亦需要在世界範圍內提升教育、加強文化交流，以避免無知之惡再現。當時的美國受自由主義氣氛主導，致力推廣民主價值，為教科文組織的創設付出了大量努力。戰後的70年時間，UNESCO為不發達國家或地區提供大量教育援助，又設立了「世界遺產」機制，協助保育欠發達地區的文化或自然遺產。時至今日，教科文組織是最大的國際文教交流平台。

這次美國以UNESCO偏袒巴勒斯坦為由決定退出，並非毫無預兆。美國國會在1990年代已立法，列明美國要對任何接納巴勒斯坦為成員的聯合國機構削減撥款。2011年巴勒斯坦成為UNESCO會員國時，美國與以色列便停止繳納會費以示抗議。今年7月，作為正式成員國的巴勒斯坦將希伯倫古城提報世界文化遺產時，更引發以色列強烈不滿。後者不滿巴勒斯坦在申報中，並未提及希伯倫歷史上曾發生的猶太人屠殺。今次以色列跟隨美國退出UNESCO，特朗普亦明言，退出UNESCO旨在抗議其對以色列的「偏見」。國務院發出的新聞稿則提及，UNESCO需要徹底的組織改革，但未有敘述細節。

    UNESCO常被政治化

這並非美國第一次退出UNESCO。1984年共和黨總統列根執政時，就以 「UNESCO過於政治化，且立場傾向蘇聯和共產主義」為由退出，和本次特朗普提出的理由相似，美國直到2002年才重新加入這個組織。國務院上周發布退出聲明後數小時，立場傾向保守派的《華爾街日報》便發表社評，認為「被政治操控的教科文組織不值得繼續參與」。文章提到：當下的教科文組織秘書長博科娃（Irina Bokova）是保加利亞前共產黨的成員，並且受到俄羅斯的支持成為秘書長。事實上，博科娃在共產黨轉型為社民黨後才頻繁參與政治活動，後者更同立場接近的英國工黨與德國社民黨在歐洲議會結成黨團。

大部分時候，捲入政治爭議或許不是UNESCO的本意。在強調軟實力的當下，不少國家都視文化議題為政治角力的戰場。與這次事件的導火線類似的，是早前日本申報「明治工業革命遺蹟」進入世界文化遺產名錄。由於相關工業在二戰期間曾使用大量境外勞工，因為這一項申報引發中韓兩國強烈抗議。時任韓國總統朴槿惠甚至當面向教科文組織總幹事表達不滿。事件最後以日本將相關歷史寫入申報簡介中告終。

柬埔寨和泰國圍繞柏威夏寺的爭議則描繪了另一個劇本，矛盾開始時並未在UNESCO的會場內爆發，但當該寺被列入世界遺產名錄的柬埔寨部分後，泰國國內群情激憤，寺廟附近也爆發了嚴重的軍事衝突，35名士兵喪命。

由此可見，政治化的爭議在UNESCO一直存在，大部分國家都慣性地指摘對方率先挑起爭議。在之前的日韓爭端中，日本認為韓國過度解讀單純的工業化遺址，為之附上政治化意涵；韓國則認為日本借申遺美化侵略歷史，掩蓋韓國勞工的受難史，居心叵測。

在美以同盟的既定立場下，美國堅決捍衛以色列的利益亦無可厚非，但作出「聯合國針對以色列，偏袒巴勒斯坦」的結論，則顯得勉強。是次「退出風波」的導火線，是2011年巴勒斯坦加入UNESCO，當時107個國家投票支持，僅有14票反對。在大部分人看來，是美國和以色列對巴勒斯坦充滿了政治偏見。

    退出因為拖欠會費？

美國退出UNESCO的另一公開理據是，擔心拖欠該組織的款項不斷增加。自八年前停繳以來，美國已累欠UNESCO多達5億美元的會費。美國國務卿蒂勒森曾明言，美方希望「止血」。對美國總統來說，這則是「美國優先」主張的另一次演繹。早前特朗普在聯合國大會的演講中提到：「每一個國家都應優先考慮他們的國家利益。」

美國退出UNESCO後，仍保留觀察員資格，這意味着雖然失去投票權，但可以在會場內發言。美國也可以繼續操控盟友支持對自己有利的議案，或協助盟國競選加入執委會。退出似乎不會對美國利益帶來太大損害，但對於教科文組織而言，意義完全不同。自美國停止繳納會費後，UNESCO失去20%的預算，眾多同氣候變化、遺產保育相關的工程亦因為缺乏經費而無法展開。

聯合國創立的初衷之一是促進各國間的平等，而非將話語權與財力掛鈎。即使諸多機構確實如特朗普所言需要展開改革以去除政治化的頑疾，但美國以「恃勢凌人」的態度迫使他人就範，無疑衝擊了聯合國的運作原則。

回顧過往，特朗普在眾多議題上均採取「Amexit」的邏輯：以「美國優先」為原則，希望透過威脅和令局勢升級，獲得對美國更有利的條件。他廢除TPP，主張與各國建立新的自由貿易協定；拒絕承認伊朗核協議，迫使盟友及伊朗重新談判，以達成他想要的結果。可是，特朗普始終忽視國家信用的成本，當美國習慣退出和廢除條約時，其他國家與美國協商的意願也會隨之下降，甚至可能轉為處處對抗。出現這樣的後果，不是特朗普一人所能承擔的。

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