【港版國安法】北大專家強世功：鄧小平為什麼不提「高度自治」？
全國人大上月（5月）高票通過「港版國安法」立法，引發本港和國際社會關注，社會討論不乏恐慌和憂慮，但考慮到「修例風波」等香港實際形勢之變化，加上中美角力之大局，中央認為有需要於此際出手制定香港國家安全法，可謂情理之中。
香港回歸至今已近23年，在這個過程中，選舉制度的推廣和普選問題的爭論引發香港「核心價值觀」和「身份認同」的爭論，加上香港問題裹挾在近代以來中國文明秩序的斷裂和轉型中，爭取「人心回歸」是制度以外中央治港方針的一項挑戰。而港人對「港版國安法」的憂慮，亦離不開北京的派駐香港國安機構介入有多深、執法流程，會否遵循香港法律、由香港本地主理等。
中國法學家、北京大學法學院教授強世功重溫鄧小平關於「 一國兩制」的論述，從法理角度論述中央治港方針的歷史原意與規範意涵，撰文並刊登於《港澳研究》2020年第2期。他認為，參詳鄧小平對「一國兩制」的論述，「港人治港」都不能離開「一國」為體、「兩制」為用的大原則，中央在重大問題上必須「干預」香港，恰恰是為了保證「一國兩制」在正軌上運行。
《香港01》將強世功教授全文拆分三篇轉載，本文為第三篇，探討「高度自治」的意涵，並解釋「一國兩制」乃是時代的產物，對其理論闡釋和規範性意涵的解讀無疑需要與時進。
【港版國安法】北大專家強世功：港人治港與中央治港並不是對立的
五、鄧小平為什麼不提「高度自治」？
早在「一國兩制」這個概念出現之前，「高度自治」這個概念就已經出現。在1981年公佈的推動和平統一台灣的「葉九條」中就出現了「高度的自治權」這個概念。當「一國兩制」方案運用到香港時，「高度自治權」這個概念出現在1983年初中國政府公佈的解決香港問題十二條基本方針政策，出現在聯合聲明載明的中央對香港的基本方針政策中，並規定在基本法第二條中。儘管如此，鄧小平提出「高度自治」有其特定的想法。從他對香港回歸之後繼續採取資本主義制度的論述看，他往往採用更為形象的「保持不變」這個論述，而不是「高度自治」這個概念。相反，他對「高度自治」引發的曲解和歧義保持高度的敏感和警惕，並針對這種曲解而針鋒相對地提出「中央干預論」。事實上，從基本法起草到香港回歸之後，中央治港面臨的最大挑戰就來自香港反對派系統歪曲闡述的錯誤「高度自治論」。
（一）「高度自治」：為了反對「兩個中國」或「完全自治」
從尼克松訪華以來，如何推動中美建交就成為一項重大的政治課題。這個問題隨著鄧小平復出而提上議事日程。然而，中美建交的一個障礙就是美國在軍事上支持台灣。為此，中國提出中美建交的三原則都圍繞台灣問題展開：美國與台灣當局「斷交」、廢除所謂「共同防禦條約」以及從台灣撤軍。正是在這三項原則基礎上，中美正式建交。這也意味著統一台灣的政治條件已經成熟。因此，就在1979年1月1日中美正式建交當天，全國人大常委會發表了《告台灣同胞書》，明確提出在「承認中華人民共和國政府是中國唯一合法的政府」的前提下完成祖國統一大業。然而，美國國會卻在1979年4月10日通過了所謂的「與台灣關係法」，極大地破壞了台灣回歸的政治環境，客觀上鼓勵了台灣當局所謂的「兩個中國」論調。面對政治形勢的變化，中國在與美國進行嚴正交涉的同時，1981年9月30日全國人大常委會委員長葉劍英向新華社記者發表談話，提出和平統一台灣的九條方針政策，明確表示統一之後的台灣將享有「高度自治權」。
鄧小平之所以提出「高度自治」這個概念，實際上是針對所謂「兩個中國」以及由此衍生出來的「完全自治」概念。在1983年闡述和平統一台灣的設想中，鄧小平明確指出：「我們不贊成台灣'完全自治'的提法。自治不能沒有限度，既有限度就不能'完全'。'完全自治'就是'兩個中國'，而不是一個中國。制度可以不同，但在國際上代表中國的，只能是中華人民共和國。」 然而，當「一國兩制」構想運用到香港時，雖然在中央政策和法律文件中反復出現「高度自治」這個提法，但在鄧小平本人關於香港問題的論述中從來沒有出現「高度自治」這個提法。這或許是因為他預見到這個概念將會引發不利於中央的巨大爭論，因此他更多采用「保持不變」這個提法來闡述與高度自治相關的內容。
（二）「保持不變」：「兩制」都不變
「一國兩制」下如何處理香港的資本主義制度，鄧小平最常用的表述是「保持不變」。早在1982年與撒切爾夫人會談中就明確提出：「香港現行的政治、經濟制度，甚至大部分法律都可以保留，當然，有些要加以改革。香港仍將實行資本主義，現行的許多適合的製度要保持。」不同於抽象的「高度自治」概念，「保持不變」這種形像說法一下子抓住了香港人的心，以至形成「五十年不變」的說法，最後甚至寫入中英聯合聲明和基本法中。然而，縱觀鄧小平對「保持不變」的論述，他不僅突出香港資本主義不變，而且強調內地社會主義也不能變，並強調內地社會主義制度不變是香港資本主義不變的前提。
在20世紀80年代，中國的社會主義道路承受巨大壓力。在國際上面臨著冷戰中西方意識形態和蘇聯戈爾巴喬夫「新思維」改革的壓力，在國內由於「文化大革命」導致人們對堅持社會主義道路有疑慮，以至於在如何評價毛澤東同志的問題上黨內出現巨大分歧。在這些涉及中國未來前途方向的根本問題上，鄧小平堅定不移地主張全面、正確地肯定毛澤東思想，始終堅持四項基本原則，反對資產階級自由化。在基本法起草階段，一方面處在西方對蘇聯和中國展開「和平演變」的高峰，另一方面也是國內資產階級自由化思潮的活躍期，這兩種思想交織在一起，直接影響到基本法起草過程中關於中央在香港的主權行使、中央與特區的關係、香港政制發展等重大憲制問題的爭論。
在這種背景下，鄧小平強調「保持不變」不僅強調香港資本主義制度不變，而且要捍衛內地社會主義制度不變。為此，鄧小平特別指出，在「一國兩制」中，內地的社會主義是「主體」，是「前提」，只有在這個前提下才能容許香港這個小地方搞資本主義。如果內地社會主義制度改變了，那麼「一國兩制」也就無法進行下去了。因此，「說不變不是一個方面不變，而是兩個方面不變。」這就意味著雖然保持香港資本主義不變，但絕不能將香港變成對內地進行「和平演變」、從而改變內地社會主義制度的大本營或橋頭堡。鄧小平的這些論述恰恰在1989年春夏之交的政治風波中展現出其預見性，而正是在經歷了1989年政治風波之後，基本法草委會才在基本法草案中對第23條進行了全面完善。從此之後，「23條立法」成為「一國兩制」處理「兩制」關係的重大議題。
（三）「保持不變」：制度大體不變而「人」可以變
從鄧小平的論述看，「一國兩制」只是要保持香港的資本主義制度大體不變，至於誰來運作這個制度，則完全可以變化。香港回歸後，香港的管治者就由英國人變為中國人，雖然提出「港人治港」這個提法，但鄧小平反復強調「愛國者治港」就是表明中央擁有對「港人治港」這個概念的解釋權和決定權，因此「誰是愛國者」不是一個理論問題或者學術問題，而是一個政治問題，取決於主權者的政治判斷。中央判斷香港人究竟是不是愛國者的一個重要根據就是看他如何運作香港資本主義制度。如果能夠保證香港資本主義制度在「一國兩制」軌道上順利運行，捍衛國家統一、維護國家主權並保持香港繁榮穩定，那就是愛國者；若香港資本主義制度運行導致分裂國家、顛覆內地政權、危及國家主權、安全和發展利益，不利於香港繁榮穩定，那顯然就不是愛國者。
因此，如果把鄧小平提出的「保持不變」解讀為「港人治港」和高度自治，那就很容易偏離鄧小平的本意，取消中央對香港資本主義制度運作的決定權。那就意味著香港的資本主義制度由誰來運作、如何來運作，就變成了香港高度自治範圍的事務，由香港人自己說了算，以至於中央確定「誰是愛國者」、誰來治理香港以及中央指導特區政府施政就變成了「干預」香港高度自治。因此，在鄧小平的論述中，我們看到大量關於中央「干預」香港的論述，中央在重大問題上必須「干預」香港，中央「干預」香港恰恰是為了保證「一國兩制」在正確的軌道上運行。
（四）「變」與「不變」的辯證法：「保持不變」只是手段
作為馬克思主義者，鄧小平始終反對教條主義和本本主義，堅持實事求是，甚至在手段選擇上強調「不管白貓黑貓抓住老鼠就是好貓」這種實用主義的策略。鄧小平始終強調香港資本主義「保持不變」並非目的，絕不能為不變而不變。他之所以強調「保持不變」，是因為香港資本主義在當時運行良好，既能夠實現香港的繁榮穩定，又有利於內地的社會主義現代化建設。保持「繁榮穩定」作為規範的正當性決定了「保持不變」作為手段的正當性。隨著時代環境的變化，若「保持不變」不能保持香港長期繁榮穩定，那就必須採取「變」。因此，鄧小平在其論述中始終強調「變與不變」的辯證法，要在「不變」中看到「變化」的一面。只要有利於香港的繁榮和發展，只要符合香港人的利益，就要堅持「變」。假如香港的資本主義制度無法有效運行，不能實現繁榮穩定，甚至不利於國家統一和現代化建設，那麼「保持不變」就喪失了意義，就必須堅持 「變」。
在基本法起草過程中，不少香港人擔心內地改革開放的政策會變，擔心中央對香港的政策會變，從而片面地強調中央要保證對香港的政策保持不變。對這種主張，鄧小平一方面強調不變，甚至給出了「五十年不變」的承諾。但另一方面，鄧小平辯證地指出，「不要籠統地說怕變」，「變也並不都是壞事，有的變是好事，問題是變什麼。中國收回香港不就是一種變嗎？」 「如果有什麼要變，一定是變得更好，更有利於香港的繁榮和發展，而不會損害香港人的利益。這種變是值得大家歡迎的。如果有人說什麼都不變，你們不要相信。」 可見，在香港問題上若將「保持不變」上升為一種原則性的教條來理解，就脫離了實事求是的政治原則，顯然背離了鄧小平的原意。
（五）用「中央干預論」反駁「高度自治論」
鄧小平不贊成台灣「完全自治」的提法，用「高度自治」來回應，而這個「高度」就是用國家主權和憲法及基本法來加以限制。因此，在鄧小平的論述中，始終強調「一國兩制」，強調「一國」的主權建構，絕不可能將「高度自治」上升到與「一國兩制」同等重要的地位上，相反要將「高度自治」放在「一國兩制」、主權行使和穩定繁榮的原則框架之下，納入到憲法和基本法建構的憲制架構中。在這樣的學理和憲制架構中，中央行使主權必然高於香港的高度自治，這就為中央干預香港、在香港行使主權提供了學理和製度支撐。
如果說「完全自治」可能導致「兩個中國」，那麼「高度自治」這個提法很容易強調香港方面擁有非常大的權力，甚至將中央權力排除出去。事實上，在基本法起草過程中，「高度自治」這個概念就成為香港方面向中央爭取權力的正當理由。不少香港人認為「高度自治」就是中央僅僅負責國防和外交，其他的權力都由香港來行使，甚至按照聯邦制的思路提出香港的高度自治包括享有「剩餘權力」。有人甚至主張「高度自治」的「高度」概念不是法律概念，要麼刪去，要麼改為「完全自治」；有的主張將香港特區政府改為「香港特區自治政府」；有的認為既然香港是「高度自治」，就不能規定「直轄」於中央人民政府等等。而在行政長官選舉問題上，更是藉著「高度自治」概念來主張直接普選，反對提名委員會的提名，反對中央對行政長官的任命或主張這種任命僅僅是程序性、形式性的任命。因此，不少香港人錯誤地認為，只要中央在國防和外交領域之外行使其他主權性權力，就構成對高度自治的「干預」。
正是針對香港人對「高度自治」的這種片面錯誤解釋，鄧小平始終強調中央要對香港行使主權，而行使主權就必須採取正當的「干預」。早在1984年，鄧小平就明確指出：
「不能籠統地擔心干預，有些干預是必要的。要看這些干預是有利於香港人的利益，有利於香港的繁榮和穩定，還是損害香港人的利益，損害香港的繁榮和穩定。……切不要以為沒有破壞力量。這種破壞力量可能來自這個方面，也可能來自那個方面。如果發生動亂，中央政府就要加以干預。由亂變治，這樣的干預應該歡迎還是應該拒絕？應該歡迎。」
在1987年接見基本法草委的談話中，鄧小平又重點反駁對「高度自治」的錯誤理解，強調中央對香港的「干預」：
「中央確實是不干預特別行政區的具體事務的，也不需要干預。但是，特別行政區是不是也會發生危害國家根本利益的事情呢？難道就不會出現嗎？那個時候，北京過問不過問？難道香港就不會出現損害香港根本利益的事情？能夠設想香港就沒有乾擾，沒有破壞力量嗎？我看沒有這種自我安慰的根據。如果中央把什麼權力都放棄了，就可能會出現一些混亂，損害香港的利益。所以，保持中央的某些權力，對香港有利無害。大家可以冷靜地想想，香港有時候會不會出現非北京出頭就不能解決的問題呢？過去香港遇到問題總還有個英國出頭嘛！總有一些事情沒有中央出頭你們是難以解決的。中央的政策是不損害香港的利益，也希望香港不會出現損害國家利益和香港利益的事情。要是有呢？所以請諸位考慮，基本法要照顧到這些方面。有些事情，比如一九九七年後香港有人罵中國共產黨，罵中國，我們還是允許他罵，但是如果變成行動，要把香港變成一個在「民主」的幌子下反對大陸的基地，怎麼辦？那就非干預不行。干預首先是香港行政機構要干預，並不一定要大陸的駐軍出動。只有發生動亂、大動亂，駐軍才會出動。但是總得干預嘛！」
可見，鄧小平在闡述中央對香港方針政策時，始終著眼於國家主權建構，強調「一國」建構的重要性，而對「港人治港」、「保持不變」、「高度自治」之類的通俗說法，始終保持著政治上的警惕性，並針對各種誤讀和歪曲進行理論澄清。
六、結論
「一國兩制」乃是時代的產物，對其理論闡釋和規範性意涵的解讀無疑需要與時進，在不同的時代，針對不同的問題進行不同的闡釋。「一國兩制」方針作為衡量和推動中央治港行動的尺度不僅具有政策所包含的規範價值尺度，而且更重要的是具有針對現實問題的客觀有效性。「政策」不同於「法律規範」就在於其有效性不僅僅取決於其規範的正當性，而更重要的是解決問題的客觀有效性。當中央治港在「事實」層面上面臨問題或者出現危機的時候，中央不是簡單的就事論事地加以解決，而是把這些客觀現實問題上升到「方針」層面的規范思考，從而不斷解釋、重構和發展中央治港方針。
在這個意義上，中央治港就像駕馭一艘航船，當遇到風浪的時候，總是不斷調整航向。因此，中央對「一國兩制」方針的闡釋和再闡釋、重構與發展，就在於不斷針對政治現實的變化來校准其解決現實問題的針對性和有效性。由此，對中央治港的「一國兩制」方針的理解，決不能在抽象的規範概念意義上僅著眼於字面意思來理解，而必須放在具體的歷史情境中，放在區分敵我的政治性處境中來理解。
事實上，今天中央反覆提到的「一國兩制」、「港人治港」（「澳人治澳」）和高度自治這三句話十二個字，也是在特定歷史背景下對中央治港方針的重構。我們唯有意識到這種對中央治港方針重構的歷史性，才能理解其時代合理性，理解其歷史針對性。因此，面對新的歷史時代，我們有必要重新回到歷史源頭，通過鄧小平的重要論述來追溯中央治港方針的歷史原意。由此我們就會看到「一國兩制」、主權行使和繁榮穩定才是中央治港方針的歷史原意，才是中央治港方針的「體」和「本」，相比之下，「港人治港」和高度自治更多是「一國兩制」方針在具體落實中的「用」。我們只有在中國傳統的體用辯證思想中，才能理解「一國兩制」方針內涵的豐富性，但無論如何都不能離開「一國」為體、「兩制」為用的這個大原則，從而使「一國兩制」行穩致遠，「不走樣」，「不變形」。