【港版國安法】北大專家強世功：一國兩制的提出與爭取人心回歸
全國人大上月（5月）高票通過「港版國安法」立法，引發本港和國際社會關注，社會討論不乏恐慌和憂慮，但考慮到「修例風波」等香港實際形勢之變化，加上中美角力之大局，中央認為有需要於此際出手制定香港國家安全法，可謂情理之中。
香港回歸至今已近23年，在這個過程中，選舉制度的推廣和普選問題的爭論引發香港「核心價值觀」和「身份認同」的爭論，加上香港問題裹挾在近代以來中國文明秩序的斷裂和轉型中，爭取「人心回歸」是制度以外中央治港方針的一項挑戰。而港人對「港版國安法」的憂慮，亦離不開北京的派駐香港國安機構介入有多深、執法流程，會否遵循香港法律、是否由香港本地主理等。
中國法學家、北京大學法學院教授強世功重溫鄧小平關於「 一國兩制」的論述，從法理角度論述中央治港方針的歷史原意與規範意涵，撰文並刊登於《港澳研究》2020年第2期。他認為，參詳鄧小平對「一國兩制」的論述，「港人治港」都不能離開「一國」為體、「兩制」為用的大原則，中央在重大問題上必須「干預」香港，恰恰是為了保證「一國兩制」在正軌上運行。
《香港01》將強世功教授全文拆分三篇轉載，本文為第一部分，探討香港「人心回歸問題」和「一國兩制」方針的提出，中央治港方針與事實的互動等議題。
引言
2019年6月，香港特區政府修訂《逃犯條例》引發爭議，最後演變為一場「反政府」、「反中央」、「反內地」的大規模暴亂。這場暴亂引發人們對香港問題的廣泛討論，包括中央應當調整治港方針政策的討論。就在這場風波期間，十九屆四中全會通過了《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。其中，在推進港澳治理問題上，中央再次重申了「一國兩制」、「港人治港」（「澳人治澳」）、高度自治的方針。香港回歸以來，這三個詞、十二個字的中央治港方針已不斷為各種官方文件和論述所重複，可謂流傳甚廣，深入人心，甚至略有變動就會引發港澳人士的擔憂。
然而，總結香港回歸二十多年來中央治港的歷史經驗，就會看到中央治港面臨的巨大挑戰，亦即通常所說的人心回歸問題。而人心回歸涉及思想文化教育的意識形態領域，涉及葛蘭西所強調的「文化領導權」問題，用目前流行的概念來說，就是「話語權」或「軟實力」的問題。說到底，人作為一個「符號動物」，需要通過一整套話語體係來建構一個完整的意義世界，從而賦予生活秩序的正當性。而香港問題裹挾在近代以來中國文明秩序的斷裂和轉型中，爭取「人心回歸」問題實際上就變成一場爭奪心靈領土的「文化戰爭」 。具體而言，這種爭奪首先就體現在對中央治港方針中的「港人治港」和高度自治這兩個提法的理解、闡釋和論述上。
「港人治港」和高度自治
首先，如何界定「港人治港」的「港人」 這個概念？「香港人」究竟是作為一個社會文化的居民概念，就像「廣東人」、「上海人」一樣，僅僅指「居住在香港的中國人」，還是作為一個獨立的政治主體概念與「中國人」對立起來？香港本是移民社會，但是港英時期就開始對「香港人」進行系統的社會文化建構，使其成為與「廣東人」相對的居民概念。然而，在香港回歸過程中，隨著選舉制度的推廣和普選問題的爭論引發了香港核心價值觀和身份認同的爭論。一些香港人將「香港人」建構為一個相對獨立的政治主體概念。特別是隨著近年來香港本土主義敘事的興起，「香港人」的身份認同爭論作為「想像共同體」建構的一部分，引發「香港城邦論」乃至「港獨」的政治主張和「去中國化」的文化主張。因此，關於「香港人」身份的文化爭論始終與關於香港管治權乃至主權的政治爭論交織在一起。
其次，如何理解「港人治港」的「治」？在20世紀80年代出現關於「主權換治權」的爭論之後，一些香港人將這個「治」與「治權」聯繫在一起，進而將「主權」與「治權」分割開來，從而形成「主權」在中央而「治權」屬於香港的片面理解。因此，在後來的基本法起草中，一些香港人就按照這種理解主張基本法中關於中央的權力規定得越少越好，僅僅局限於防務和外交事務，其他事務就由香港特區行使，同時主張「港人治港」那就應該由香港人自行決定行政長官選舉，中央不能「干預」等等。在香港回歸之後，中央嚴格按照基本法的規定在香港行使主權，而不少香港人依照這種錯誤理解，主張中央按照基本法的規定進行「人大釋法」、就香港政制發展問題作出決定以及按照程序參與行政長官選舉過程是對香港的「干預」，「背離」了「港人治港」和高度自治。
最後，與「港人治港」聯繫在一起的「高度自治」更是一個複雜的概念。儘管高度自治的英文翻譯是high autonomy，但「自治」在英文中依然有「自我管理」（self-government）的含義。在西方政治學和憲法理論的傳統中，「自治」往往涉及到一個民族或一個地區的人民如何決定自己命運的根本性政治問題，而在國家憲制的建構中，「自治」要么與邦聯制或聯邦制聯繫在一起，要么與單一制國家中形成的「權力下放」（devolution）聯繫在一起。而這兩種憲制安排都具有「去中心化」（decentralization）的傾向。更重要的是，在西方歷史上，「自治」概念往往與「民族自決」之類的主權概念聯繫起來，很容易成為政治分裂運動的動員口號。前蘇聯在處理民族問題上援引西方的「自治」概念，形成了聯邦體制的加盟共和國，而且建立很多「自治共和國」和自治州，但恰恰是這些「自治」概念最後作為導火線引發了這些「加盟共和國」以「自治」的名義追求獨立而導致蘇聯解體。
從晚清中國引入「自治」概念時，這個概念就發展出「聯省自治」的聯邦主義思路。新中國成立之後的「民族區域自治」制度建構儘管受到蘇聯的影響，但這些源於西方的概念被納入中國文明傳統中，嵌套在中華民族、社會主義、民族平等、黨的領導、人民當家作主、依法治國、單一制國家結構、基於地理的區域自治等相關理論話語和制度建構中。在「一國兩制」問題上，鄧小平之所以在台灣問題上引入「高度自治」這個提法，也是為了反對台灣有關方面建構的「完全自治」的「兩個中國」圖謀。而這個概念在引入香港時，更是將其置於「一國兩制」的國家主權建構下，強調香港特區直轄於中央的地方行政區域屬性，以至於連香港著名憲法學家佳日思也承認，香港特別行政區是一個奇怪的混合體：一方面是巨大的權力，另一方面是有限的制度自治；它在一些方面被看作是需要經常被指導和監督的地方機關。這個現像是獨特的：對於那些要把「一國兩制」歸入目前所承認的關於自治或「去中心化」的範疇的努力來說，這種獨特性的確提出很大的難題。儘管如此，這並不妨礙一些香港人將「港人治港」和高度自治這些提法放在西方自治的語境中，從而與國際人權、民族自決、全民公投等話語體系交織在一起，為香港的政治社會運動甚至「港獨」的行動提供正當性支撐。
由此可見，在對「一國兩制」的理解和闡釋中，圍繞「港人治港」和高度自治這兩個概念已經形成了兩種不同的話語體系，尤其是香港的反對派正是通過歪曲這兩個概念，對香港問題進行了系統的闡釋和建構，從而形成一套「高度自治論」的話語論述，以至於中央治港必須面對如何破解「高度自治難題」。為此，中央在重申這十二個字的治港方針同時，圍繞「港人治港」和高度自治概念展開理論闡述和話語建構，以「全面準確」地理解中央治港方針，尤其是2014年中央發布了《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，對中央治港方針和政策進行系統的理論建構，強調「中央對香港擁有全面管治權」，「港人治港是愛國者治港」、「高度自治是基本法授權下的自治」等等。正是在這種理論建構的基礎上，中央進一步提出治港的戰略目標就是保證「一國兩制」實踐「不走樣」、「不變形」，確保「一國兩制」能夠「行穩致遠」。「一國兩制」實踐既然要做到「不走樣」、「不變形」，那首先就要理解「一國兩制」方針的歷史「原樣」和「原形」究竟是什麼。為此，我們必須回到歷史中細緻地考察「一國兩制」的總設計師鄧小平對「一國兩制」的構想以及由此形成的中央治港方針。
一、「一國兩制」方針的提出：歷史考察
早在著手解決香港問題之前，中央最早針對台灣問題創造性地提出「一國兩制」偉大構想，推動實現祖國和平統一。1979年元旦全國人大常委會發表《告台灣同胞書》，1981年9月30日葉劍英委員長發表關於大陸和台灣實現和平統一的九條方針政策，即「葉九條」之後，根據目前公開的資料，鄧小平在1982年1月11日的談話中第一次明確地將「葉九條」的內容概括為「一個國家，兩種制度」，並明確將其看作解決國家統一的「大政方針」。根據這個「方針」，1983年初，中央提出解決香港問題的十二條方針政策，這些內容經過完善之後不僅載明在中英聯合聲明中，而且被進一步具體化、法律化為基本法在香港實施。在鄧小平關於香港問題的論述中，他始終將中央對港的方針稱之為「一個國家，兩種制度」，並簡稱「一國兩制」。
（一） 「 一國兩制 」 方針：構想的理論化和概念化
雖然鄧小平1982年1月11日在談話中提出「一個國家，兩種制度」的構想，但這個構想首先是針對台灣提出的，而將這種構想用到香港依然有一個過程。在1982年9月24日與英國首相撒切爾夫人的談話中，鄧小平並沒有提出中央處理香港問題的具體方針政策，而是明確對英國首相撒切爾夫人表示：
我們要同香港各界人士廣泛交換意見，制定我們在十五年中的方針政策以及十五年後的方針政策。這些方針政策應該不僅是香港人民可以接受的，而且在香港的其他投資者首先是英國也能夠接受，因為對他們也有好處。我們希望中英兩國政府就此進行友好的磋商，我們將非常高興地聽取英國政府對我們提出的建議。這些都需要時間。為什麼還要等一、二年才正式宣布收回香港呢？就是希望在這段時間裡同各方面進行磋商。這段話釋放出三層意思：其一，中央在與香港各界人士交換意見的基礎上提出中央處理香港問題的方針政策。其二，這個政策不僅是中央在九七之前處理香港問題的方針政策，而且是九七香港回歸之後中央治港的政策。其三，中英兩國要圍繞這個政策展開談判磋商，從而達成共識，實現香港順利回歸。正是在這次會談之後，鄧小平要求中央有關部門形成一套系統的對港方針政策，而這樣有關部門也就開始密集調研。1983年4月，中央原則批准關於解決香港問題的十二條基本方針政策。
需要注意的是，鄧小平在這裡將「方針」和「政策」這兩個概念連起來使用，而且在中央公佈的文件和聯合聲明中也是稱之為「方針政策」。而在1984年6月鄧小平關於「一個國家，兩種制度」的談話中，明確提出「中國政府為解決香港問題所採取的立場、方針、政策是堅定不移的。」在這裡，他將「方針」與「政策」明確區分開來。在他的論述中，有時把「一國兩制」稱之為「方針」，有時稱之為「政策」。這很大程度上是由於他是在談話中隨口表述的，並沒有在學理上嚴格區分「方針」和「政策」。而這個問題直到在基本法起草過程中引發了爭論，並最終通過基本法的有關規定將二者區分開來。
（二） 基本法：「一國兩制」方針的法律化
鄧小平對「一國兩制」問題論述最密集的階段是1982年中英啟動談判到1984年簽署聯合聲明這段時間。這段時間也是「一國兩制」方針政策的形成階段。如果說中央在政策性文件中籠統地提出中央對香港的「方針政策」或「基本方針政策」，那麼在基本法這個具體的法律規範中，就需要在法律規範概念上區分哪些是「方針」、哪些是「政策」，從而將目標性、方向性的、規範等級上更高的「方針」放在序言中，而將具體「政策」轉化為具體的法律條款放在基本法的正文中。
在基本法起草過程中，究竟要不要寫「序言」也有爭論。一種觀點認為只有國家憲法才有序言，因此基本法不需要序言。然而，大多數人認為基本法作為中央在香港恢復行使主權的憲制性法律，應該有序言來載明香港問題的來龍去脈和中央解決香港問題的基本方針等。在1986年2月基本法諮詢委員會討論的報告中，大部分諮委認為序言應該寫明聯合聲明的精神、原則和主要內容，包括「一國兩制」、「五十年不變」、「高度自治」等。有諮委認為聯合聲明中規定的「香港特別行政區成立後不實行社會主義的制度和政策，保持香港原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變」是「唯一的堅持」，即「排除與此形式與精神不符的一切」。基於這些討論，1987年4月13日基本法草委會負責「中央與特別行政區的關係」專題小組的工作報告中提出了基本法草案序言的第一稿內容，其中關於中央對香港的方針就表述為：「為了維護國家的統一和領土完整，保持香港的繁榮和穩定，並考慮到香港的歷史和現實情況，國家決定，在對香港恢復行使主權時，根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定，設立香港特別行政區，並按照「一個國家，兩種制度」的方針，實行不同於內地的制度和政策，五十年不變。國家的上述決定，已由我國政府在中英聯合聲明中予以闡明。」而在後來的基本法起草和諮詢工作中，關於中央治港方針的修改又提出很多意見。比如在1988年公佈的諮委會諮詢意見中，有人提出在「不在香港實行社會主義的制度和政策」之間，加上「授予香港特別行政區高度的自治權」，有人提出在「以保障國家對香港的基本方針政策的實施」之後，加上「建立自由、民主、平等的香港」等。在1989年11月公佈的諮委會諮詢意見中，有人主張在序言中加上「港人治港」和「高度自治」，並認為這都屬於聯合聲明中闡明的原則，若不在序言中增加會打擊港人脆弱的信心。
基本法起草中的這些諮詢意見表明，當時的立法者們已經清楚地意識到除了「一國兩制」之外，還有「港人治港」、「高度自治」、「五十年不變」等等重要原則，但這些內容是否要在序言中作為中央治港的「方針」與「一國兩制」並列放在一起，從而具有同等的「方針」地位，發揮基本法「序言」應當具有的方向性、指導性效力呢？從基本法起草過程中不斷公佈修改完善的九稿草案中，我們可以清楚地看出，基本法起草者始終沒有將「港人治港」、「高度自治」之類的內容提升到與「一國兩制」同等重要的「方針」地位上。
二、認真對待中央治港「方針」：活的基本法
本文雖然追溯鄧小平領導確立的中央對港方針，但本文的寫作目的並不是要從歷史學的角度考察事件，考辨真相和還原史實，而是要在法理學層面上闡明中央治港的「方針」與基本法實施之間的內在關聯。這就意味著我們不能簡單地將中央治港的「方針」、「政策」和「策略」等看作是老生常談的政治話語或政策話語。相反，我們需要將這些「日用而不知」的概念上升到法理學的規範高度，將其看作是一套與我們所熟悉的法律法理學相聯繫的政策法理學，唯有如此，我們才能全面準確地把握中央治港方針的規範性意涵。
（一）規範與事實互動：中央治港方針乃是「活的基本法」
現代政治理論建立在西方啟蒙時代的自由主義政治理論基礎上，這種政治理論以一種啟蒙科學主義的立場，將政治生活理解為一種理性主義的利益計算，從而不僅建構起形式主義的憲政法律秩序，而且形成一套理性化、官僚化的專家技術操作的治理手段。這種憲政法律秩序的規則性與官僚理性化的專業性結合在一起就構成西方現代普遍主義「法治」神話，從而形成「規範」與「事實」之間的二元劃分，不僅排斥人的情感認同，而且否定歷史文化傳統，或者僅僅將二者作為「事實」納入到普遍「規範」的治理之下。這種自由主義政治理論，將「政治」僅僅理解為將規範適用於事實的技術化「治理」問題，忽略了「政治」具有不同於科學、道德、藝術的獨立性和自主性，而這種獨立性和自主性就在於它始終以一種具體的、地方性的、歷史性的方式辨識敵人與朋友所展現出來的鮮活生命力量。由此，「政治」不僅是理論理性思考的對象，而且變成規範化的技術操作，更重要的是成為實踐理性的對象，從歷史經驗中把握的技藝，從而把人的人格個性、想像力和卓越偉大品格展現出來。這就意味著我們必須超越自由主義的治理技術，在更宏觀的背景上來理解政治和法治，把法治置於更廣大的政治秩序之下。
在當代中國的政治秩序和政治生活中，這種超越「法治」的更大的「政治」自主性就是通過「路線」、「方針」、「政策」和「策略」等一系列廣義上的政策法理學展現出來的。這種政策恰恰關注於「事實」的具體性、歷史性和地方性，從而提供了打通自由主義政治理論中「規範」與「事實」相互隔離的有效渠道。由此，無論立法，還是執法，在推動抽象化、普遍化的「規範」向具體化、歷史情境化的「事實」的轉化過程中，必須在具體歷史情境中為立法者或者執法者提供如何理解法律、如何運用法律提供正當的目標和方向，「法治」由此才能稱得上「良法善治」。這種為法律規范運行提供正當化目標和正確方向的就是廣泛存在於政治實踐但卻被主流法學理論所無視的政策學科。它們構成了規範轉變為事實的方向和動力，從而使得規範真正成為規範、法律成為法律。換句話說，正是這些路線、方針和政策才具有一種使「法律成為法律」的力量，從而為規範/法律賦予了生命和靈魂。我們可以稱之為「法律之法」（law of laws）或孟德斯鳩意義上的「法律之精神」（spirit of laws），或法律社會學中所謂的「活法」（living law）。
因此，法治的重要性不僅僅在於「法」本身，而且在於圍繞「法」產生的一套理解和闡釋的理論敘述，而這種理論敘述實際上包含了情感和信仰，包含了價值和目標，包含了理解和指向，這種圍繞在「法」周圍的話語敘述才決定著「法」的運行方向和運行過程。立法過程中究竟是否採取法律移植，歸根結底是圍繞「法」話語敘事是指向一種法律現代化理論的歷史進步信仰，還是對民族歷史精神和「本土資源」的想像，可以說中國法理學中這兩種話語敘事的鬥爭直接影響著中國法律移植運動的走向。同樣，司法過程中法律規範如何通過司法判決變成客觀事實，取決於法官如何思考問題、如何解釋法律，法官的司法哲學、政治信仰、價值觀念乃至個人情感直接會影響到案件的判決。在普通法傳統中，「法治」因此變成了「法律人之治」（the rule of lawyers）。「法治」並非什麼神秘的東西，而是一種現代國家的治理方式，可以稱之為現代治理術。能否善用法治技術來治理社會，無疑考驗執政者的執政理念、執政能力、執政技藝和執政水平。因此，同樣的法律制度在不同的國家、不同的民族、不同的文化、不同的執政群體和法律人群體的運作下就會產生完全不同的治理效果。
中央在香港問題上，從一開始就面臨著中國擁有香港主權的「規範」與英國人實際上在香港行使主權權力的「事實」之間的割裂。而要將中國對香港擁有主權的「規範」變成中國對香港恢復行使主權的「事實」，不僅需要中國收回香港的政治行動，而且需要有一套關於中國在香港回歸後行使主權的話語敘述，而這套話語論述被鄧小平形像地概括為「一國兩制」這個「大政方針」。由此，我們可以直觀地看到中央處理香港問題時在「一國兩制」方針與基本法之間的互動關係。可以說，中央處理香港問題的所有理解、政治想像和話語敘述就凝聚在「一國兩制」方針之中。在中央關於香港回歸以來的治港經驗總結中，形成了「一國兩制」方針與基本法並舉的敘述模式，一方面中央始終強調全面準確地貫徹「一國兩制」方針，另一方面中央又始終強調要嚴格按照基本法辦事。這足以表明中央治港方針在基本法貫徹落實中發揮著獨特的作用。具體而言，無論是基本法作為法律規範的形成，還是將這個規范運用到香港變成中國恢復對香港行使主權的客觀事實，其中最重要的中介環節就是「一國兩制」方針。中央對香港的「方針」和「政策」不僅決定著基本法的規範形成，而且決定著基本法規範在實施中變成客觀事實的歷史進程。「一國兩制」方針乃是基本法的「活的靈魂」，是「活的基本法」（living Basic Law），它賦予了基本法實施的目標、方向和意義。無論是中央，還是香港社會，往往需要通過對「一國兩制」方針的理解來製定基本法、解釋基本法、實施基本法乃至修改基本法。由此我們才能理解，為什麼圍繞基本法在香港實施的政治鬥爭同時也必然展現為圍繞「一國兩制」方針的理解、闡釋、論述的話語權鬥爭乃至「文化戰爭」。在這個意義上，圍繞「一國兩制」方針展開的理論闡述，意味著我們必須認真對待「方針政策」這樣的概念，理解「方針政策」背後的一套法理學說。
（二）體用互動：路線、方針和政策的法理學
如果說我們當前的主流法理學是圍繞國家法律體系建立起來的，那麼圍繞黨的路線、方針、政策和策略，就需要一套政策的法理學。如果說法律法理學建立在「律」的基礎上，可以看作是一套廣義上的律學，那麼政策法理學則必須建立在「法」的基礎上，屬於名正言順的法學。這個「法」就是孟德斯鳩給出的經典定義：「從最一般的意義上講，法是由事物的性質產生出來的必然關係。」這種普遍的必然關係也就是中國古典傳統中所說的「道」。近代以來，隨著中國古典「天理」秩序向西方傳播而來的「公理」秩序的轉型，古典的天道秩序轉化為歷史發展客觀規律所呈現出的法規範的必然要求。由此，人的政治行動遵循歷史發展規律內在的價值導向或最高的法規範要求必然會形成正確的發展「道路」，所有國家政治生活，包括法律和製度建構都必須圍繞這個道路展開。這個道路也就是我們所熟悉的「路線」這個概念。
由此，現代政治話語中的「道路」和「路線」這些概念實際上就像古典的「天道」和「法」這些概念一樣，具有自然法的意義，它為國家製定的法律提供了價值指向、政治原則和理想目標。一般來說，這些政治哲學命題往往是通過憲法「序言」而滲透到國家法律體系中，為國家法律體系賦予政治靈魂。因此，從晚清以來直到今天，關於中國未來發展「道路」、「路線」的爭論，以及由此形成的資本主義與社會主義的話語敘述，始終包含著關於正當與不正當的法規範理解。由於「道路」或「路線」只是一個總的政治方向，這就需要將政治方向貫穿到政治、經濟、社會和文化建設的各種領域中，從而在各種領域中形成相應的「方針」，比如政治方針、經濟方針、教育方針、文化方針等等。而這些總體性方針在特定時期、針對特定的情況和問題，就會形成一系列相對穩定的「政策」。如果說「方針」強調的是法律和政策制定及實施必須遵循的政治原則、價值導向和目標指南，而「政策」強調的是法律和方針在實施過程中的情景性、歷史性、靈活性和針對性。而這些政策在具體的運用中又會形成一套有效的方式方法，這就是「策略」。因此，在中國的政治話語體系中，始終貫穿著「道路」或「路線」、「方針」、「政策」和「策略」的規範概念表述，這些規範依據其價值等級以及長遠性和穩定性的不同形成等級效力嚴密的體系。如果和國家法律規範體系相比，它們都屬於廣義上的「政策」，構成一套完整的政策規範體系。如果說國家法律規範體系強調的是變化世界中尋求普遍不變的規則，從而給社會生活賦予穩定性、形成穩定的預期，那麼，從最高的「路線」到最低的「策略」所建構的政策法理學恰恰強調如何針對變化的世界而不斷變化，尤其是在中國古典傳統的體用辯證關係中來把握路線、方針、政策與策略內在的變與不變。政策的法理學恰恰要解決法律法理學面臨的永恆難題：變化世界對不變的法律構成的挑戰，即用政策的靈活性和變化性來彌補法律穩定性的不足，從而以變化的姿態來回應變化的社會。西方法理學中建構「回應型的法」這個概念就是用政策法理學的思路來矯正傳統的法律法理學的不足。
鄧小平關於「一國兩制」的規範性建構實際上就鑲嵌在關於中國特色社會主義「道路」這個法規範的正當性論述中。如果中國走蘇聯模式的社會主義「道路」，或者中國走資本主義「道路」，那麼台港澳地區的國家統一問題就不存在所謂的「一國兩制」問題，而必然是「一國一制」的經典國家統一模式。鄧小平之所以在涉及台港澳地區國家統一問題上提出「一國兩制」方針，就在於他提出走一條不同於蘇聯社會主義道路的新道路：中國特色社會主義道路（「路線」）。這條道路的要旨就是在社會主義的總體架構中吸納資本主義的有益要素來促進社會主義現代化建設，而這條道路在處理台港澳地區的國家統一問題上就變成了「一國兩制」方針。換句話說，鄧小平展開的理論創新的重大意義就在於將社會主義與資本主義「兩制」在事實層面的共存上升到規範層面的共存，從而將資本主義的有益因素納入到社會主義的「道路」中，賦予其法規範意義上的正當性，由此「一國兩制」才能變成具有法規範意義的「方針」來指導中央處理台港澳問題的實踐和行動。這個「方針」在處理台灣問題上就變成了「有關和平統一台灣的九條方針政策」（「葉九條」），而在處理香港問題上就變成了中央對港的十二條「方針政策。」這就意味著鄧小平對港澳台的總方針就是「一個國家，兩種制度」，而在台灣和港澳又會根據情況的不同而實行相應的具體政策。因此，要理解「一國兩制」方針就必須在法規範的意義上來理解其規範性內涵。