【港版國安法】北大專家強世功：港人治港與中央治港並不是對立的
全國人大上月（5月）高票通過「港版國安法」立法，引發本港和國際社會關注，社會討論不乏恐慌和憂慮，但考慮到「修例風波」等香港實際形勢之變化，加上中美角力之大局，中央認為有需要於此際出手制定香港國家安全法，可謂情理之中。
香港回歸至今已近23年，在這個過程中，選舉制度的推廣和普選問題的爭論引發香港「核心價值觀」和「身份認同」的爭論，加上香港問題裹挾在近代以來中國文明秩序的斷裂和轉型中，爭取「人心回歸」是制度以外中央治港方針的一項挑戰。而港人對「港版國安法」的憂慮，亦離不開北京的派駐香港國安機構介入有多深、執法流程，會否遵循香港法律、是否由香港本地主理等。
中國法學家、北京大學法學院教授強世功重溫鄧小平關於「 一國兩制」的論述，從法理角度論述中央治港方針的歷史原意與規範意涵，撰文並刊登於《港澳研究》2020年第2期。他認為，參詳鄧小平對「一國兩制」的論述，「港人治港」都不能離開「一國」為體、「兩制」為用的大原則，中央在重大問題上必須「干預」香港，恰恰是為了保證「一國兩制」在正軌上運行。
《香港01》將強世功教授全文拆分三篇轉載，本文為第二篇，探討「一國兩制」方針的規範意涵和「港人治港」的目標等。
三、「一國兩制」方針的規範意涵：主權行使與繁榮穩定
「一國兩制」這個詞是對「一個國家，兩種制度」這種國家憲制構想的概括或縮寫。但是，我們必須認識到，「一國兩制」首先是一種形象的描述，而不是嚴格規範意義的法理學概念，因此鄧小平往往稱之為「構想」。作為政治修辭的大師，鄧小平非常善於運用形象描述來表達複雜的思想觀念。就像用「摸著石頭過河」形像地表達實踐論或實驗主義的哲學觀念，用「不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓」形像地表達實用主義的哲學觀念，「一個國家，兩種制度」也形像地表達了在處理台港澳地區國家統一問題上的未來圖景，即既要實現「一個國家」的統一，又要保持「兩制」大體穩定不變，從而形像地展現出一種獨特的國家憲制建構，這種國家憲制建構甚至包含了從中國共產黨和平解決西藏問題一直到中國古典時代的帝國憲制的建構經驗。然而，這種「構想」層面的「一國兩制」並不是法規範性概念，要將這個概念上升為「方針」而具有規範意義，就需要從這個概念中提取出規範性內容。
（一）「一個國家」的規範意涵：恢復主權行使
就「一國」而言，中國政府對港澳地區的主權行使主要存在於國際法和國家憲法的規範層面上，還無法落實到具體的部門法的規範層面上。雖然聯合國憲章確立了國家主權獨立和領土完整原則，聯合國確認中華人民共和國是代表中國的唯一合法政府，而且在聯合國非殖民化特別委員會通過的關於反殖民主義宣言中，將香港、澳門排除在殖民地名單之外，從而在國際法層面上賦予了中國對港澳地區的主權合法性。但是，中國無法通過具體部門法中的法律規範在香港行使主權。因此，就「一國兩制」之「一國」建構而言，最重要的就是如何將國際法規範和國家憲法規範層面上確立的「一國」轉化為可以通過普通法律規範來保證中國在香港的主權行使。因此，1982年英國首相撒切爾夫人帶著「主權換治權」的方案來北京，鄧小平明確告訴她：
「關於主權問題，中國在這個問題上沒有迴旋餘地。坦率地講，主權問題不是一個可以討論的問題。……中國要收回的不僅是新界，而且包括香港島、九龍。……如果不收回，就意味著中國政府是晚清政府，中國領導人是李鴻章！……人民就沒有理由信任我們，任何中國政府都應該下野，自動退出政治舞台，沒有別的選擇。」
為了確保中國對香港的主權行使，鄧小平尤其關注駐軍問題。當香港媒體一度傳出中央有領導表示將來不在香港駐軍時，鄧小平對香港媒體公開表態：「關於『將來不在香港駐軍』的講話，不是中央的意見。既然香港是中國的領土，為什麼不能駐軍！ ……沒有駐軍這個權力，還叫什麼中國領土！……我國政府在恢復對香港行使主權之後，有權在香港駐軍，這是維護中華人民共和國領土的象徵，是國家主權的象徵，也是香港穩定和繁榮的保證。」 當然，中國在香港的主權行使就包括對香港的治理，我們在後面的討論中將會看到，鄧小平不僅明確提出中央要對香港內部的事情進行「干預」，而且在香港回歸過渡期就提出要選拔、推動香港的中國人參與到港英政府的治理中。他始終將「港人治港」看作是中央治港的特殊形式，其實質依然是中央在香港行使主權。
（二）「兩種制度」的規範意涵：繁榮穩定和經濟發展
如果說「一國」的規範意義就是突出中國恢復行使主權，那麼「兩制」在當時首先只是表明國家主體的社會主義和台港澳資本主義兩種制度客觀對立存在的「事實」。因此，「兩制」作為事實並不能自動生成正當性「規範」，因為「規範」有其內在的哲學基礎或普遍正當性之道統基礎。由於國家主體堅持走社會主義「道路」（「根本路線」），這個「道路」奠定了一切政治行動的正當性規範基礎。而在這個「道路」提供的規範體系中，資本主義制度恰恰非但不具有規範意義的正當性，反而需要通過革命手段來廢除資本主義制度以維護社會主義「道路」的規範性要求。這就意味著要將「一國兩制」這個概念中的「兩制」從國家主體的社會主義與台港澳資本主義的並列的「事實」上升為「方針」的規範性指引，「兩制」的方針必須從社會主義「道路」（「根本路線」）中引申出來並獲得規范正當性，從而成為政治行動的方向和指南。
在將「一國兩制」從政治「構想」和「立場」轉變為政治「規範」從而成為指導政治行動的「方針」時，鄧小平遇到的難題恰恰是如何在規範層面上處理社會主義和資本主義水火不容的難題。如果說將「一國」從國際法和憲法層面的規範變成具體的法律規範乃至於法律事實需要主權者的政治行動能力，那麼將「事實」上升為「規範」則需要政治意識形態的理論創造能力。鄧小平恢復和發展了實事求是的思想路線，從馬克思主義中國化的社會主義理論傳統中概括出「實事求是」這樣基礎性的規範命題，即要求一切在實踐中獲得檢驗的「規範」才能真正上升到「規範」的地位。正是基於實事求是的原則，鄧小平推動馬克思主義的第二次中國化，即將馬克思主義理論與中國的現實相結合形成了中國特色社會主義理論。這個理論的核心就是在馬克思主義理論中以生產力發展這個事實作為衡量一切規範的基礎性規範，從而形成「貧窮不是社會主義」、「社會主義就在於解放和發展生產力」等一系列理論命題。這不僅為其在社會主義基礎上吸收資本主義制度中解放和發展生產力的有益要素奠定基礎，而且為從台港澳資本主義制度的「事實」中抽像出「兩制」並存的規範性理論命題提供了基礎。
在這個規範理論基礎上，鄧小平從台港澳資本主義制度的「事實」中抽像出兩個規範性命題：其一就是保持台港澳資本主義制度不變首先有利於這些地區本身的「繁榮穩定」，其二就是台港澳地區資本主義制度的繁榮穩定有利於推動內地改革開放和社會主義現代化，尤其是充分利用台港澳地區的資金、技術、管理以及面向全球市場的通道，推動內地的改革開放和經濟發展。因此，與針對台港澳的「一國兩制」方針相配套，就是中央面對港澳台地區建立了深圳、珠海、汕頭、廈門四個經濟特區，直接吸引港澳台的投資進入這些經濟特區。由此，「兩制」從「事實」上升為一個新的規範，一個推動大中華地區經濟繁榮穩定的規範。
因此，我們看到，鄧小平通過闡述理論建構，將「一國兩制」這樣一個客觀「事實」和政治「構想」上升為一套政治規範，從而使其具有指導政治行動的「方針」意義。其核心理論建構就是圍繞「國家統一」、「主權行使」、保持香港「繁榮穩定」、促進改革開放和經濟發展這樣的規範性命題。如果沒有「主權行使」、「繁榮穩定」和「經濟發展」這些規範性命題的政治指引，就沒有「一國兩制」的建構行動，也就沒有基本法的制定和特區政府的建立，也沒有社會主義與資本主義在「一國」之下「兩制」並存的正當性。由此，鄧小平將「一國兩制」作為解決台港澳問題的大政方針時，恰恰是基於他對「主權行使」、「繁榮穩定」和「經濟發展」這三個核心規範命題的思考。如果我們一定要給「一國兩制」方針的規範性內涵進行具體的闡釋，那麼「一國」就在於強調主權行使，而「兩制」就在於強調繁榮穩定和經濟發展。這些規範命題才是鄧小平所理解和建構的「一國兩制」方針，它們不僅指導著基本法規範的制定，而且指導著基本法規範在香港回歸之後的具體實踐。
讓我們再回到基本法序言的起草。1986年8月20日，基本法草委會在初步報告中確定基本法序言的結構包括三部分：第一節「香港的區域範圍，歷史背景，中英聯合聲明的簽訂，香港問題的解決」；第二節「在'一個國家，兩種制度'方針指導下設立香港特別行政區」；第三節「根據憲法第三十一條制定香港特別行政區基本法以維護國家主權和香港的繁榮與穩定」。從這三節劃分的邏輯結構看，其中第二節明確中央治港的方針是「一國兩制」，而第三節實際上就是規定這個「方針」在通過基本法進行法律化和規範化的過程中，所遵循的規範性要求，即必須遵循「維護國家主權和香港的繁榮與穩定」的原則。可見，「主權行使」和「繁榮穩定」乃是「一國兩制」方針的規範性內涵。這裡雖然用「繁榮穩定」而沒有提「經濟發展」，就在於「經濟發展」主要針對內地，而「繁榮穩定」主要針對香港。如果我們把「繁榮穩定」不僅僅理解為台港澳地區的繁榮穩定，而且理解為內地的繁榮穩定，那麼我們就可以將鄧小平所確立的中央治港方針歸納為「一國兩制」、「主權行使」和「繁榮穩定」這十二個字。
四、消除「港人治港」歧義：堅定中央治港立場
「一個國家，兩種制度」是中央解決香港問題的總方針，那麼在「一國兩制」下，中央究竟如何治理香港？為了穩定香港人心，鄧小平反覆提到「保持不變」的想法。然而，究竟哪些變，哪些不變？當時香港人最關心的就是隨著米字旗換成五星紅旗，中央要不要在香港派駐軍隊？中央要不要派一個行政首長來行使港督原來的職權？要不要派出大批幹部來治理香港？關於這個問題香港社會各界議論紛紛，出現各種各樣的猜測。對於這些具體的政策，鄧小平在與英國首相撒切爾夫人的談話中，已經表示中央要與香港各界人士廣泛交換意見，制定中央將來治理香港的方針政策。而這項具體工作就由當時負責港澳問題的廖承志承擔。
1982年11月20日和1983年1月12日，廖承志兩次會見香港訪問團，重點在於傳達鄧小平對香港提出的「一國兩制」方針。因為當時鄧小平與英國首相撒切爾夫人會談的內容並沒有對香港公開，香港社會才會出現各種各樣的猜測，一時人心惶惶。在這種背景下，廖承志對香港人首次公開提出「港人治港」這個形象的提法，對安定香港人心起到了積極正面的作用。然而，「港人治港」這個提法具有很大的模糊性和爭議性。正是面對「港人治港」這個提法產生的分歧和誤讀，鄧小平後來不得不多次加以澄清。在鄧小平的論述中，他並沒有籠統地肯定「港人治港」，更沒有將「港人治港」上升到中央治港方針。相反，鄧小平每次提到「港人治港」的時候，都是針對這個提法所造成的種種誤解，從中央在香港行使主權的角度來澄清如何準確把握「港人治港」的含義，突出強調「港人治港是愛國者治港」，強調「港人治港」乃是中央治港的特殊形式。
（一）「港人治港」的政治主體性：「香港的中國人治港」
「港人治港」非常容易把香港人與中國人對立起來。然而，無論廖承志還是鄧小平，在他們經歷了近代以來香港割讓和西方列強在中國實行半殖民統治的一代人而言，「香港人」這個概念就像「廣東人」一樣，都屬於中國人。然而，人的身份認同和政治歸屬往往是通過文化教育建構起來的「想像共同體」，港英時期的殖民統治不斷推動香港人的新文化身份建構。港英政府一方面抑制對中國歷史文化傳統的教育、嚴禁近代以來反抗帝國主義和殖民主義的中國革命歷史教育以及1949年之後社會主義中國的歷史和現實政治教育，另一方面通過英文教育系統地灌輸西方文化和價值觀念，通過英女王以及大英帝國的一系列身份和文化象徵的教育，在香港和英國塑造出文化價值上認同英國文化傳統的「香港人」，而這樣的「香港人」雖然仍是中國人的膚色和人種，但在文化價值和政治認同上已經與「中國人」對立起來。這些人在香港回歸的歷史進程中被貶稱為「港英餘孽」。當年，也正是這幫英國人培養出來的精英群體推動英國政府提出「主權換治權」的思路，希望中國在香港恢復行使主權僅僅局限在國旗之類的符號象徵上，把香港的治權依然交給英國人行使。
正是由於這樣的背景，1982年9月鄧小平在與英國首相撒切爾夫人的會談中，直接否定英國人提出的「以主權換治權」的思路，強調香港主權從來屬於中國，香港回歸之後由中國人來治理香港：「香港繼續保持繁榮，根本上取決於中國收回香港後，在中國的管轄之下，實行適合於香港的政策。」 同樣，廖承志在與香港人士的談話中，就特別突出強調香港主權屬於中國，「主權、治權分開，講不通」。他甚至直接點出：「有朋友提出，將來成為由香港人管理的一個特別行政區，這我看很難。」九七之後不可能是英國人治港，而必須是中國人治港，「英國有才能的人士也可以得到相當的任用」，但主要是「當顧問、秘書」之類的。為了說明中國人能夠治理好香港，他特別舉出解放初期共產黨治理上海的例子。「香港問題照我看很樂觀，一定搞得好。解放初有人講，看吧，'老八'解放了上海，至多半年就手忙腳亂。後來，我們把上海管得很好。香港與上海不同，香港維持現有制度，習慣、金融流通，像現在這樣，不會改變，會改變的是少個總督大人。有人同我談，英國人希望延期。關於延期問題，可以奉告各位先生，這不是巴士、電車，不能隨便延期。」
在中英兩國就香港問題展開談判的過程中，英國政府培養出來的華人精英們當時被港督委任在港英政府通過「行政吸納政治」而建立的行政局和立法局等諮詢機構中。然而，這些「兩局議員」卻將自己想像為香港人的代表，希望作為獨立的政治主體參與到中英兩國的談判中，這就形成所謂的「三腳凳」這個形象的說法。正因為如此，1984年6月23日，鄧小平在接見鍾士元等港英政府「兩局議員」的談話中，重點針對香港華人在長期殖民統治下形成的「文化軟骨症」開展政治教育。在這次談話中，鄧小平特別強調香港人要有作為中國人的民族自豪感和自信心，香港人首先是中國人:
「要相信香港的中國人能治理好香港。不相信中國人有能力管好香港，這是老殖民主義遺留下來的思想狀態。……凡是中華兒女，不管穿什麼服裝，不管是什麼立場，起碼都有中華民族的自豪感。香港人也是有這種民族自豪感的。香港人是能治理好香港的，要有這個自信心。香港過去的繁榮，主要是以中國人為主體的香港人幹出來的。」
從這裡我們可以看出鄧小平對所謂「香港奇蹟」的理解，即香港取得的繁榮成就是靠以中國人為主體的香港人幹出來的。因此，香港回歸之後，中央繼續保持英國人留下來的資本主義制度，然後讓香港的中國人來治理香港，那麼香港就可以繼續保持其繁榮穩定。之所以讓香港的中國人來治理香港，而不是讓中央派人來治理香港，就在於中央或者內地的中國人不熟悉香港的資本主義制度，無法有效運作香港資本主義制度。在鄧小平的政治邏輯中，重要的不是「港人治港」還是「京人治港」，誰來治理都是手段問題，真正的目的是要保持香港資本主義制度不變，從而保持香港的繁榮穩定。因此，鄧小平從來不強調「港人治港」，反而強調在制度上「保持不變」，強調「中國人治港」，其目的就是為了防止將「港人」與「中國人」對立起來。
（二）「港人治港」的目標：香港人與中央和內地「同心協力搞好香港」
如果說香港回歸之後不再由英國人治理，而是由中國人治港，而中國人治港的基本方針就是「一國兩制」，保持香港資本主義制度基本不變、甚至中央不派幹部，由香港當地的人治理香港，從而保持香港的長期繁榮穩定。為此，廖承志特別指出：「香港的現狀不變。具體講，深圳河以北是社會主義，深圳河以南即現在的香港地區實行資本主義。我看可以長期繼續保留資本主義，財產、生活方式、自由港、貿易中心都維持，我們十分願意香港的繁榮能保持。所以鄧主任請投資者放心，方針就是這樣。」從這段介紹中，可以看出廖承誌所傳達的中央治港方針就是「一國兩制」、保持不變，保持繁榮。而為了維持香港資本主義制度不變，中央甚至不派行政首長。廖承志明確指出：「香港人自己當，大陸不派人。」「港人治港，很難由我廖某提個名單壓下去，這不是辦法。怎麼辦？聽聽各位的意見。」這裡說的「港人治港」實際上就說的是後來基本法起草中爭論的行政長官如何產生的問題，最終是香港社會各界與中央互動達成共識而產生。為此，廖承志強調指出，「港人治港」的目的是強調香港人與中央和內地「同心協力搞好香港」或「共同一致搞好香港」，也就是保持香港的穩定繁榮。「繁榮不是短期，而是收回之後，長期繁榮。繁榮對香港居民，對內地都有好處。只要對香港繁榮有益的事，我們一定會去做。我們一定會積極支持收回之後繁榮香港的各項工作，所以大家可以放心。」可見，無論是突出「保持不變」，還是突出「港人治港」，都是為了實現「繁榮穩定」這個目的，這才是「一國兩制」方針的精髓。
（三）「港人治港」的途徑：中央培養選拔政治人才治港
「港人治港」與中央治港並不是對立的，相反「港人治港」乃是中央治港的特殊形式。中央不僅參與到對治港的港人的培養中，而且參與到對治港的港人的選拔、任命和監督過程中。中央強調主權和治權不可分割，就意味著中央擁有香港的主權和治權。中央如何行使管治權，除了基本法規定直接行使的權力，就是授權香港人在特區行使權力。然而，這些參與香港治理的香港人究竟是如何產生的，這一點基本法中都有明確的規定，比如香港的行政長官和主要官員都由中央任命，那就意味著這些參與治理的香港人都應當由中央來培養、選拔或參與選舉、最後任命乃至監督罷免。所以，「港人治港」絕不是中央撒手不管，更不能與中央治港對立起來，反而成為中央治港的一種特殊形式。
早在香港回歸之前，鄧小平就推動中央參與到治理香港的過程中。一方面中央通過外交渠道就香港的重大問題對英國和港英政府的行為進行干預和約束，這在鄧小平會見英國首相撒切爾夫人的談話中表現得非常明顯，其中就包括如果英國政府不與中國政府合作，那麼中國政府可以提前宣布收回香港。因此，在香港回歸過渡期，中央就香港的財政儲備金問題、銀行發鈔、土地問題、新機場建設、公務員薪金、政府機構改革等重大問題與英國政府展開艱苦的談判，這實際上都是在參與到香港的治理中。另一方面，中央直接推動香港的愛國愛港力量參與到香港政治中。1984年4月18日鄧小平在與外交部長吳學謙、港澳辦主任魯平的談話中，就特別強調在香港的金融領域和政府人事佈局中加快推動香港人參與。在1984年10月3日會見港澳同胞國慶觀禮團的談話中，鄧小平進一步指出：「我還講過十三年的過渡時期參與的問題，參與也是一種干預，當然這個參與不是北京方面參與，而是香港人參與，中央政府支持香港人參與。不能設想，到了一九九七年六月三十日，一夜之間換一套人馬。如果那樣，新班子換上來，什麼都不熟悉，不就會造成動亂嗎？」香港人參與香港治理需要獲得中央政府的政治支持。因此，鄧小平所理解的「港人治港」就是中央培養、推薦的且獲得中央信任的香港人來治港。他特別強調中央要參與到治港人才的培養中，「在過渡時期後半段的六七年內，要由各行各業推荐一批年輕能幹的人參與香港政府的管理，甚至包括金融方面。不參與不行，不參與不熟悉情況。在參與過程中，就有機會發現、選擇人才，以便於管理一九九七年以後的香港。」1984年12月20日在會見包玉剛的談話中，鄧小平再次強調「要找些人出來，要創造條件讓他們出來。不僅是人，還有金融方面的事」。無論是「推薦一批能幹的人」，還是「發現、選擇人才」，或者是「找些人」，其主語毫無疑問是中央和中央在政治上信任的香港愛國愛港人士。可見，在「港人治港」問題上，中央對於究竟選擇哪些人來治港擁有判斷權乃至決定權。鄧小平甚至明確表示中央在香港選人用人的政治原則：「選擇這種人，左翼的當然 要有，盡量少些，也要有點右的人，最好多選些中間的人。這樣，各方面人的心情會舒暢一些。處理這些問題，中央政府從大處著眼，不會拘泥於小節。」
可見，「港人治港」只是一個著眼於表面的形像說法，實際上中央早在回歸之前就參與到治港人才的發現、培養和選拔使用中，因此準確地說應當是中央信任和支持的香港人來治港。這首先就是中央在香港開展統戰工作的重要職能，中央開展統戰就是強調要廣交朋友，擴大愛國愛港統一戰線的陣營，從而擴大選人用人的範圍。而基本法規定中央擁有對行政長官和特區主要官員的任命權，而這種任命權就賦予了中央在香港發現人才、培養人才、使用人才的權力，從而賦予中央擁有權力決定哪些港人可以擔任特區主要官員，哪些港人不能擔任行政長官等，基本法的這些規定無疑為理解「港人治港」提供了法律依據，即「港人治港」只是中央治港的一種特殊形式。
（四）「港人治港」的政治實質：「愛國者治港」
如果說治權與主權不可分離，那麼治權必然是主權的延伸。假如「港人治港」意味著「港人」擁有治權，那必然在某種程度上行使主權，因為香港特別行政區在高度自治下擁有比聯邦制下地方聯邦單位更大的獨立自主權，行使著諸如立法、司法、貨幣發行、單獨關稅、教育等諸多主權性權力。這必然意味著「治港」的「港人」不能是普通的港人，而必須具有政治性要求，與主權者保持政治上的一致性。主權者區分敵我的政治判斷也必然影響到「治港者」的政治判斷。因此，「港人治港」的「港人」不是地緣文化概念，也不是法律概念，而是一個政治主體的概念，即必須符合主權者政治判斷的「港人」才能成為香港的管治人才。為此，鄧小平特別對「治港者」的政治判斷提供了一個主權者的衡量尺度：
「港人治港有個界線和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。未來香港特區政府的主要成分是愛國者。……我們不要求他們都讚成中國的社會主義制度，只要求他們愛祖國，愛香港。」
在這句話中，鄧小平與其說主張「港人治港」，不如說要給「港人治港」加上一個特定的政治界限，也就是主權者的政治意識所規定的政治界線。同樣，我們注意到鄧小平在強調中央對參與香港治理的人才選拔中，也特別強調「參與者的條件只有一個，就是愛國者，也就是愛祖國、愛香港的人」。在這裡，無論「愛國」還是「愛國者」都屬於政治的概念，即這些概念是在特定歷史條件下區分敵我友而形成的擁有巨大彈性的概念。
由於治權從屬於主權，主權決定治權，也就意味著中央擁有政治判斷權來確立「愛國愛港」的政治標準，從而確立「誰是愛國者」，並由此承擔這種政治判斷所帶來的政治後果。因此，在不同的政治情境下，「愛國者」的標準和尺度也就有所不同。但是，無論如何，既然「一國兩制」保留香港的資本主義制度並將其上升到規範性的「方針」層面，那就必然意味著「治港」的「港人」所擁有的「愛國者標準」絕不可能等同於社會主義制度下的標準，而這恰恰是把握「一國兩制」最為微妙的精髓所在。為此，鄧小平特別給「一國兩制」治理香港的愛國者提供一個完全不同於內地愛國者的政治尺度：
「什麼叫愛國者？愛國者的標準是，尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。只要具備這些條件，不管他們相信資本主義，還是相信封建主義，甚至相信奴隸主義，都是愛國者。我們不要求他們都讚成中國的社會主義制度，只要求他們愛祖國，愛香港。」
回歸之後，中央治港的成效往往與用怎樣的政治尺度和標准在香港確定「愛國者」有關，也由此引發香港社會關於誰是「愛國者」的巨大爭議。鄧小平清晰地意識到「港人治港」是一個很容易引發爭議的提法，要么容易導致香港人自覺不自覺地排斥中央在香港的主權行使，要么容易導致中央用內地的政治判斷標準來衡量香港的「愛國者」。因此，面對基本法起草中因「港人治港」的誤解而帶來的政治分歧，鄧小平1987年在與基本法草委談話中明確指出：
「對香港來說，普選就一定有利？我不相信。比如說，我過去也談過，將來香港當然是香港人來管理事務，這些人用普遍投票的方式來選舉行嗎？我們說，這些管理香港事務的人應該是愛祖國、愛香港的香港人，普選就一定能選出這樣的人來嗎？……切不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不實際。」
在這裡我們清楚地看到，鄧小平特別用「將來香港當然是香港人來管理事務」這種標準的提法，而很少直接正面用「港人治港」這個概念。然而，由於這個提法很流行，也能起到正面的宣傳效果，鄧小平雖然接受這個提法，但卻不斷地給這個概念加上特別的限定。我們從鄧小平公開的論述看，只要他提到「港人治港」都是不斷澄清這個口號的準確政治含義，即「港人」絕不是獨立的地域文化意義上的港人，而是「香港的中國人」；治港的「港人」必須是「愛國愛港者」；「港人治港」乃是中央參與治港的一種特殊形式，強調中央要參與到香港的選人用人乃至選舉過程中。