【觀察】政府機構改革下的「雙首長」制　從黨政分開到分工的過程

隨着全國兩會結束，國務院機構改革亦密鑼緊鼓地進行，不少新組建的國務院機構領導班子名單近日亦已陸續公布，當中不少都採用了「雙首長」制作為領導班子的組成方式，包括應急管理部、司法部、國家市場監督管理總局以及最新公布的名單的央行等。

「雙首長」制萌芽因「黨政分開」

「雙首長」制是指部長和黨組書記都各有一人，分開設置。當中，部長為行政關係上的「一把手」，而黨組書記則為黨組織關係上的「一把手」。回溯過去歷史，國務院的部長在2003年前一律均是中共黨員，當時部長均需兼任黨組書記。直到胡錦濤時代，中央容許部份黨外人士入閣以顯示中國在推進民主政治上的進步，這亦成為了「雙首長」制萌芽的契機。

當中，首先實行「雙首長」制的國務院部委為外交部，外交部自2003年起開始作為特例進行「黨政分開」，李肇星為當時的外交部長，而外交部黨委書記則為戴秉國。其後，科技部、衛生部、建設部、國家民族事務委員會、國家人口和計劃生育委員會5個部委亦於2007年首次出現黨政「雙首長」，這「黨政分開」的概念開啟了中國政府在人事幹部制度上的改革和新趨勢。

當時，出現黨政「雙首長」的5個部委主要可分為兩種情況，其中一個是部長由非中共黨內人士擔任，因此須有一名副部長擔任黨組書記，例如無黨派人士陳竺當時出任衛生部長，原部長高強則改任副部長，但繼續擔任黨組書記。此外，改善官員年齡結構則成為另一種情況，一些接近但尚未到退休年齡的部長提前卸去黨內職務，但繼續保留行政職務。

習近平治下「雙首長」制現變化

而對於這次國務院機構改革下的「雙首長」制，共青團旗下微信公眾號「政知見」近日引述中央黨校（國家行政學院）教師張克分析指，這大部分是出於人事安排的考慮，因為這次改革出現不少原來兩三個正部級部門合併的現象，「雙首長」制就是一個方法去消化新組建部門經整合後的職責，例如整合了國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局的職責以及國家發展和改革委員會、商務部的部分職責的國家市場監督管理總局，其局長、黨組副書記張茅就是原國家工商行政管理總局局長，而黨組書記、副局長畢井泉則是原國家食品藥品監督管理總局局長。

此外，張克又指：「一般部委內有兩個最重要的會議，一個是部務會，一個是黨組（委）會，以前這兩個會議有可能一起開，但從嚴治黨之後，要求不能以部務會的形式代替黨組（委）會，也就是說重大事項、人事安排不能再在部務會上討論，必須在黨組（委）會上討論」。這亦反映出在「從嚴治黨」的背景下所推出的國務院機構改革「雙首長」制與此前所設立的「雙首長」制有實質上的轉變，預料「雙首長」制將由以往「黨政分開」的傾向轉變成「黨政分工」，而這次機構改革的背後其實只不過又是「黨領導一切」的一次呈現。