金融改革・四｜強金融監管 不可既當「運動員」又當「裁判員」
正如在《金融改革·三｜中央視角的金融監管之憂超預期》所說，本輪黨和政府機構改革的重點是金融改革，而金融體系改革的重中之重便是金融監管體制改革，其最重大的意義，在於廓清金融監管框架。
在「執行層面」國務院機構改革當中，涉及五大機構職能及監管框架重塑。事關中央-地方，事關央行、金融監管總局、證監會、發改委、國資委等多部門。如果一言以蔽之本次金融監管框架，那就是將過去的監管和發展職能混淆的局面得到改變。搞監管的人，不要碰觸金融發展事宜；主管金融服務和發展的人，不要碰觸監管事宜。
監管體系變更為「一行一會一局」
金融監管體制改革的最大亮點是設立國家金融監管總局。統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防範處置，依法查處違法違規行為，作為國務院直屬機構。
過去既有監管框架是「一委一行兩會一局」。一委（金穩委）、一行（中國人民銀行）、兩會（銀保監會和證監會）、一局（地方金融監督管理局）。行政架構上，「一委一行兩會」為中央國務院直接領導，「一局」為地方政府領導。監管權責上，金穩委屬於頂層金融監管協調機構，央行負責宏觀審慎與貨幣政策，兩會分別對銀行保險和證券業實施監管，地方金融監督管理局負責地方金融工作管理與監督（監督「7+4」金融機構）。
改革之後，原 「一委一行兩會」監管體系變更為「一行一會一局」。金管局較原銀保監會職權範圍更大，體現在兩個方面。其一，金管局的監管範圍是除證券業以外的金融業。這意味著原本由地方實施組織監管的「7+4」類金融機構，後續有納入金管局的監管範圍。其二，金管局包含「金融消費者權益保護責任」。證監會、央行將各自相關職權轉移劃分給金管局。
這一改革對於改善監管工作的意義是明顯的。第一，彌補原銀保監會、證監會屬於國務院直屬事業單位，執法能力不足且職能交叉導致的監管短板，證監會在剝離投資者保護職責後，則會更加關注資本市場監管職責。第二，符合金融業向混業經營發展的趨勢，特別是在金融業對外開放的背景下，讓日益豐富的金融機構、金融業態、金融產品能夠納入統一監管，有效避免以往多級別、多部門之間多重監管、監管真空甚至是監管套利的問題，加強金融工作的統籌協調和統一監管。第三，實現機構監管、功能監管、行為監管及穿透式監管，兼顧宏觀審慎監管和微觀審慎監管，防止系統性金融風險和區域性金融風險，同時能促進規範市場行為和承擔行業發展規劃。
地方專司監管 破管辦不分
早在2002年，上海成立金融服務辦公室，其他地區紛紛跟進，其後各地金融辦陸續改名為「金融局」。2018年地方金融監管改革拉開序幕後，各地陸續掛牌成立地方金融監督管理局，並加掛金融工作辦公室、金融工作局等牌子，明確了「7+4」類機構監管範圍，此時的地方金融管理部門既要承擔地方金融發展、招商引資等工作，又要承擔監管職能，難免出現角色衝突。
地方金融監管部門由於加掛金融工作局、金融辦公室的牌子，既承擔當地的金融發展職責，又行使對「7（小貸、擔保、商業保理、地方資產管理公司等七類金融機構）+4（地方交易所、開展信用互助的農合社、投資公司、眾籌機構等四類機構）」類金融組織的監管職責，地方監管局既擔負監管職責，又擔負地方金融發展大局重任，存在明顯的發展與監管的平衡風險。既當「運動員」，又當「裁判員」，這就是金融監管管辦不分離，體制混亂。
此次，國務院機構改革方案進一步明確了地方金融監管機構的職責，落實地方金融監管主體責任，實際上將剝離金融發展和招商引資等職能，專司監管，對類金融機構的監管職能將會進一步強化。
對於深化地方金融監管體制改革，具體的來說，此次機構改革方案明確兩項工作。
第一項工作——「建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。」原銀保監會派出機構，其職能僅有指導和監督地方金融監管部門相關業務工作，當前提出強化中央金融管理部門派出機構的監管職責、加強力量配備，意味著中央將更深入、更直接參與地方政府金融監管工作中，不再局限於指導和監督。
以中央金融管理部門地方派出機構為主，那就意味著金融監管將會是垂直管理，一杆到底。金融機構與地方政府的關係糾結不清局面終於理清。過去地方政府一旦缺錢，就找銀行貸款，形成大量的不良貸款。實際是泡沫經濟的重要來源之一。未來，金融機構將與地方政府深度切割。以後再隨意對銀行指手畫腳，極可能碰觸高壓線。以後，中央將加強地方金融監管。
第二項工作——「地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子」。現存各地方金融監管局是地方政府直屬機構，一般由原地方金融局與地方商務委員會整合而來。
以北京市為例，當前北京市金融監管局是在2018年由北京金融局與北京商務委員會整合而來，並對外掛牌。在2018年合併之前，北京金融局（原金融辦）負責統籌北京市金融產業建設發展、制定北京市促進金融業發展的規劃、政策及措施並組織實施、做好金融風險處置工作等，對外掛「金融工作局」牌子。而北京商務委員會對典當行、融資租賃公司、商業保理公司等的監管職責。此次改革方案所謂摘牌，實則剝離地方金融監管局發展當地金融產業、金融風險處置等非監管職責。
證監會「升級」
中國證券監督管理委員會調整為國務院直屬機構，提高了資本市場的地位，進一步凸顯了資本市場服務實體經濟的重要作用。
證監會此前為國務院直屬事業單位，與銀保監會一致。本次銀保監會取消，成立國家金融監督管理總局後，並設立為國務院直屬機構，也同步將證監會業調整為國務院直屬機構。事業單位介於行政機構與企業之間，一般而言可以從事經營活動，可以盈利。改為行政機構，必須按照行政法規行事，不得從事經營活動。
原本由發改委承擔的企業債券發行審核職責劃入證監會，意味著長期以來債券發行分管局面或將結束（原本公司債和企業債分別由證監會和發改委分管）。結束過去多頭監管局面，有利於債券市場更規範運行。一方面，預期將強化資本市場監管職責，劃入國家發展和改革委員會的企業債券發行審核職責，由中國證券監督管理委員會統一負責公司（企業）債券發行審核工作。另一方面，改革有利於建立集中統一的債券市場監管架構，改變從前債券發行多頭管理的模式，取消發改委審批企業債、證券會管理公司債、銀行間交易商協會負責短融和中票的三套制度並行的弊端，由證監會統一負責公司（企業）債券發行審核工作，有利於建立集中統一的債券市場監管架構，處理好統一監管與監管協作的關係，減少監管盲區，提高監管效率。
回溯歷史，會發現近年監管體系變化趨勢為：強化混業監管，搭建地方金融監管框架，而本次金融機構改革也延續這一趨勢。
1978 年以前，中國只有一家「銀行」——中國人民銀行。當時中國人民銀行也是全國唯一一家辦理各項銀行業務的金融機構，集中央銀行和普通銀行於一身。1978年改革開放後，中國金融體系逐步走向制度化改革調整，中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行相繼成立並獨立運營。1984年工商銀行成立，單一銀行體制向二級銀行體制轉變，中國人民銀行走向現代意義上的央行。
1991年以前由央行集中、統一監管。金融體系架構以央行和大行為絕對主體，金融體系架構相對簡單。上世紀90年代初期，上交所、深交所先後成立。中國大力發展多元化金融組織，原中國人民銀行無法覆蓋所有金融業監管職責，恰逢亞洲金融危機爆發，國有大行金融風險顯現。客觀上中國需要迎來一次監管架構調整。
1997年召開第一次金融工作會議，會議明確提出力爭用3年左右時間大體建立金融市場體系和金融調控監管體系，化解金融隱患。隨後證監會、保監會先後設立分別負責證券業和保險業的監管。這一時人民銀行專司對銀行業和信託業監管。2002年第二次金融工作會議後，為釐清央行宏觀調控與金融監管的職能，2003年設立「銀監會」，至此「一行三會」分業監管格局初步形成。「一行三會」建立，意味著金融監管作為「中央事權」在事實和法理上得以確立，中國金融系統中央縱向垂直監管體制得以形成。
2008年全球爆發金融危機，隨後中國放鬆貨幣。也是自此之後，中國金融創新頻現。不同金融業務之間的交叉創新，金融監管不得不迎來混業監管趨勢。這一階段金融多元化最突出的表現就是非銀快速擴張。公募基金、私募基金、典當行、擔保公司、小額信貸公司、互聯網金融等非銀行金融機構發展較快，這類機構放貸靈活，符合中小企業快速融資的要求，與銀行部門存在互補性。銀行內部以及銀行與其它金融企業互相投資，銀行業呈現混業趨勢。
2017年銀監會、保監會合併，中央同步設立「國務院金融穩定發展委員會」，在「一行兩會」之上成立了一個更高層次的監管協調機制。原「一行三會」體系下的中央縱向垂直監管體制對地方金融市場的治理存在局限性，大量金融活動、金融組織脫離了中央政府和地方政府監管並形成「體外循環」，中央在此階段開始加強地方政府金融監管。
雖然2011年首次正式提出「完善地方政府金融管理體制」，但2017年「地方金融監管」正式被納入到了官方話語體系，且在後續年份進一步明確地方監管範圍邊界（「7+4」），強調地方強化屬地風險。2020年，中共中央、國務院《關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》再次強化地方政府屬地金融監管職責和風險處置責任後，各地更是相繼將原來的「金融服務辦公室」或「金融工作辦公室」改制為「金融局」或「金融監管局」，承擔地方金融監管、風險處置和服務金融業發展等多項職能。
本次金融改革順應混業監管大趨勢和大背景，對既有金融監管框架進行了兩處改革，稱之為「一橫一縱」改革。
橫向改革，重點是進一步釐清頂層金融監管框架。機構調整上，央行負責貨幣政策及宏觀審慎調控，國家金融監管總局和證券業協會負責金融機構行為監管，並且國家金融監管總局、證券業協會同屬國務院直屬機構。監管職責上，企業債發行審核歸證監會負責，金融消費者權益保護統籌歸金融監管總局負責。
縱向改革，重點是捋順中行和地方層級監管效率。本輪金融改革之前，各地方金融監督管理局兼任金融發展與監管兩項職責，監管職能並不完全清晰。中央監管與地方金融監管局銜接並不順暢，客觀上地方金融監管效率有待提高。此次改革方案一則剝離地方金融監督管理局的部分管理職能，二則強化中央金融派出機構監管責任，提高地方金融監管效率。
此番金融監管體制大變化的背景在於原有的監管體制機制跟現有的經濟社會發展形勢，尤其是金融行業發展形勢不匹配。目前是把監管職能和發展職能進一步統籌以便更好的理順監管和發展之間的關係。此次是對監管體系一致性、全覆蓋的完善。金融監管機構改革的整體思路是為進一步加強對金融的全面領導和監管，全面地統籌防範和化解系統性金融風險。