一文看清《台灣政策法》　何以可能瓦解中美關係炸裂台海？

美國參議院外交委員會9月14日通過備受矚目的《2022台灣政策法》（Taiwan Policy Act of 2022），美國國會視為《與台灣關係法》（Taiwan Relations Act）之後對台政策全面升級，台灣朝野藍綠均表歡迎感謝。但相關條約被視為全面挑戰中國的「一中原則」，中美關係可能面臨瓦解，北京表達堅決反對。這顆美國在中美和台海投下的「深水炸彈」，針對法案要點、審議流程、可能衝擊，以及中美台各方爭論、質疑與擔憂，《香港01》一文全解析。

誰提出的？

美國參議院外委會主席梅嫩德斯（Bob Menendez，台譯作梅南德茲）、共和黨籍參議員格雷厄姆（Lindsey Graham，台譯作葛蘭姆或葛理漢）6月聯手提出，稱該法是自1979年《與台灣關係法》以來，美國對台政策「最全面的調整」。

往前可以追溯到「抗中親台」立場鮮明的共和黨籍參議員魯比奧（Marco Rubio，台譯作盧比歐）2020年開出第一槍，與民主黨籍參議員默克雷（Jeff Merkley，台譯作默克利）提出《台灣關係強化法》（Taiwan Relations Reinforcement Act），希望在外交、軍事、經濟、文化教育等多方面提升美台關係。但該法未能在上屆國會結束前排上參議院外委會議程，最後無疾而終。

梅嫩德斯與格雷厄姆兩人曾在今（2022）年4月訪問台灣，在總統府與蔡英文會面時，格雷厄姆當面要求台方採購波音787客機，金額高達80億美元，返美後又發布新聞稿「盼台灣儘快宣佈購買24架」。相關發言卻在現場中文口譯和總統府中文版新聞稿中「被消音」，引起台灣傳媒與輿論的批評，但當時台灣「外交部」和國安局卻認為外界的質疑是「認知作戰」。

法案七大重點

1. 外交：

(1) 將「駐美國台北經濟文化代表處」（TECRO）更名為「台灣代表處」（Taiwan Representative Office）。

(2) 美國在台協會（AIT）台北辦事處處長任命，要求比照美國駐外大使提名程序，須經參議院確認同意，且職稱應改為「代表」（Representative）。

(3) 強調聯合國2758號決議並未處理台灣代表權問題，也未含任何關乎台灣主權的聲明。

(4) 要求美國國務卿在法案生效90天內，廢除美國不允許台灣在聯邦機構內展示包括「國旗」或軍服等主權象徵符號的內規。

2. 軍事：

(1) 賦予台灣「主要非北約盟友」（major non-NATO ally，MNNA）地位。

(2) 打造「台灣安全援助倡議」（Taiwan Security Assistance Initiative），未來四年提供台灣45億美元外國軍事融資資金。

(3) 將修改《與台灣關係法》，授權增賣台灣有助嚇阻解放軍侵略的武器，並優先處理台灣軍購請求。

(4) 要求美台建立全面性訓練計劃，內含兵推、軍演，讓美台得以發展互操作性（interoperability），協助兩方軍隊熟悉彼此，並增進台灣防衛能力。

3. 反制／制裁北京：

(1) 國務院應推出戰略指引和措施，協助台灣公私部門因應來自中國的假訊息、網路攻擊和大外宣。

(2) 透過美國在台協會的「全球合作與訓練架構」（Global Cooperation and Training Framework），幫助台灣和其他價值觀類似的盟友國，共享資訊和經驗。

(3) 若中國政府大規模升級對台惡意行徑，且行徑對台灣治理制度、領土完整性產生重大影響，要求美國總統應制裁中國高層，最高可制裁到中國國家主席。

(4) 可動用制裁手段包括凍結在美資產、禁止入境、撤銷簽證等。

(5) 若任何外國人士或機構重大干預台灣民主程序，抑或以破壞台灣穩定為目標，從事惡意網路行為或穿越「台海中線」的軍演，要求總統予以制裁。

4. 經濟：

(1) 呼籲美台洽簽雙邊貿易協定（Trade and Investment Framework Agreement，TIFA）。

(2) 把台灣納入由美國主導的「印太經濟架構」（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF）。

5. 國際參與：

(1) 協助台灣參與國際組織。

(2) 支持台灣參與美洲開發銀行（Inter-American Development Bank），進一步使該銀行資金來源更多元化。

6. 教育：

要求國務卿建立「台灣學人計劃」，送美國政府人員及其他符合資格民眾，赴台學習中文並進入台灣政府或民間機構實習，時間最長兩年。

7. 規則聲明：

《台灣政策法》內所有內容皆不可被理解為美國重建與台灣的外交關係，或者是美國政府改變了對台灣國際地位的立場。

參議院外交委員會通過四處「微調」

1. 美國在台協會台北辦事處長任命，不再要求比照美國駐外大使任命需要送參議院確認。

2. 台北經濟文化辦事處更名為「台灣代表處」，從強制「要求」，變成建議性的「國會意見」（sense of congress）。

3. 將台灣當作「主要非北約盟友」方面，表述由原來的直接「指定」（designated），調整為台灣「應該（shall）像被指定為主要非北約盟友那樣被對待（treated）」。

4. 微調部分針對中國大陸的制裁條款，對美國政府的強制性更少，靈活性更大。

參議院外交委員會通過後的下一步

1. 參議院外委會通過後，經院內辯論並做表決，三種可能結果：(1) 進一步修改；(2) 送回委員會；(3) 表決通過。

2. 參議院通過後，送眾議院相關委員會或小組委員會舉行聽證、修改。參眾兩院全院表決通過，且內容完全一致，將送交總統拜登（Joe Biden）正式簽署。如果法案內容超出了相關彈性，總統可能被迫行使否決權（veto）。

3. 美國國會期中選舉將在11月8日舉行，且本屆國會任期剩不到四個月。倘若參眾兩院未能在11月底休會前完成審議，只能擱置到明（2023）年1月初新會期再審議。

美方內部的質疑與擔憂

1. 白宮：國安顧問沙利文（Jake Sullivan，台譯作蘇利文）表示，他將與國會及議員們討論此草案，儘管這部涉及美國強化對台安全協助的法案相當有效且實在，「但有些內容也讓我們有些擔心。」白宮國安會發言人沃森（Adrienne Watson，台譯作華森）證實，白宮確實對部分條文感到關切，包括可能破壞且與「一中政策」相抵觸的內文。美國前副國務卿阿米蒂奇（Richard Armitage，台譯作阿米塔吉）撰文，建議國會對該法案部分條文三思，避免給兩岸關係火上加油，且美國應着重對台實質幫助，而非象徵作為。

2. 參議院外交委員會：共和黨的羅姆尼（Mitt Romney）、保羅（Rand Paul）質疑該法案恐破壞美國台海「戰略模糊」政策，認為軍援部分應低調包裹在《國防授權法》（NDAA）中通過才對。民主黨的范霍倫（Chris Van Hollen）則擔心美方要籌措這筆軍援預算恐有難度。

北京官方的反應

1. 駐美大使秦剛：台媒《上報》引述外交消息稱，秦剛8月23日會晤美國副國務卿舍曼（Wendy Sherman，台譯作雪蔓）時，曾當面警告若法案通過，中美關係將面臨瓦解。

2. 外交部發言人毛寧：敦促美方停止推動有關涉台法案，「只有慎重妥善處理涉台問題，才能避免中美關係受到進一步損害」。

3. 國台辦發言人朱鳳蓮：台灣問題純屬中國內政，美國國會議員炮製涉台議案嚴重違反一中原則，中方堅決反對，「民進黨拉攏美國搞涉台議案，台獨圖謀不會得逞」。

台灣朝野的反應

1. 台灣駐美代表蕭美琴：美國參議院外委會「微調」該法案，部分是立法技術，另有部分議員認為現應聚焦安全議題；討論過程顯示美方對台灣安全的關心。批評北京方面的不滿，「好像每一天都有什麼事會讓他們發怒」，但區域和平穩定對所有人有利，包含中國，各方都應有共同認知，共同致力於維護區域和平穩定。台灣已多次表示致力於維持現狀，現狀維持有利於和平穩定。

2. 台灣「外交部」：美國國會再次以具體行動展現跨黨派對台灣的友好力量與支持，向梅嫩德斯、格雷厄姆在過程中所展現的積極領導，表達最誠摯的感謝。

3. 民進黨立法院黨團：非常樂見《台灣政策法》可以進行到下一關，這對於台美關係會有實質進步。但現在只是過了第一關，當然希望持續前進，對台美關係持續加温。

4. 國民黨主席朱立倫：任何能提升台美實質關係，增進區域安全和平的，我們都表示歡迎，也樂見其成。

專家研判的衝擊

1. 台國安會前副秘書長楊永明：《台灣政策法》就是「台灣實質承認與代理戰爭法案」，宣稱是要防止俄烏戰爭的狀況在台灣重現，但實際上就是要發動、刺激一場台海的代理戰爭，甚至可以乾脆用接管形容。

2. 民進黨前立法委員郭正亮：該法案沒有承諾美國出兵援台，但全面介入軍事決策、規劃，以及計劃落實，甚至有年度評估，事實上根本就是軍事接管法，這顯現美國對台灣軍方的戰略概念及執行能力完全不信任、沒信心。

3. 台灣海基會前副秘書長李慶平：美國搶在期中選舉、中共二十大、台灣九合一大選期間推出該法案，是非常危險及不負責任的舉動。倘就此嚴重改變現狀，台海危機及軍事衝突就可能不可預測的階段。

4. 台灣中央社前董事長陳國祥：該法如果過關，將被中共視為美國發出的一份戰爭邀請書，美台如果對其憂慮相應不理，中共勢必從中美「鬥而不破」的護欄跨出，為其在主權領土上絕不退讓的誓言奮力一搏，台海的穩定局面可能就此煙消火滅。

5. 台灣資深媒體人孫家瑞：該法案不論在國際法上、在美國國內行政立法權力分際，或是在美國未來實際外交政策執行上，都存有不少瑕疵或是爭議之處。有關賦予台灣「主要的非北約盟友」地位、要求美國國務院協調更改台灣駐美代表處名稱兩項，已經觸及行政部門的底限。

6. 台灣中華戰略學會資深研究員張競：該法將台灣列入美國「主要非北約盟友」，真正用意是在操弄象徵意義，而非真心着眼在依據美國法律，提升目前台灣在軍備輸出與對外援助上，從美國所能獲得的實質待遇。其目的是在挑弄北京情緒，而非有意加強實質關係，亂拿虛假招式刻意招惹衝突，對區域穩定和平絕無益處。

7. 美國德州山姆侯斯頓（Sam Houston）州立大學政治系副教授翁履中：該法想把台灣提升為國家等級的盟國，等於是改變過去美國對台「戰略模糊」（strategic ambiguity）的策略，將之清晰化、具體化且國格化。「提案內容象徵意義十足，但也爭議十足！」