中國「一帶一路」在非洲：肯尼亞鐵路研究證投資項目非單向

中國是非洲的一個重要的經濟參與者。單在2021年，中國就在非洲國家的外國直接投資中佔近50億美元。中國在整個非洲的存在迅速增加，這對北京和非洲多國政府來說都成為一個有爭議的問題。

作者為荷蘭阿姆斯特丹大學居里夫人研究員Gediminas Lesutis博士

當中尤以中國資助的大型項目，引發較多關於外部投資和公共債務之間關係的公共爭議。中國作為非洲最大的雙邊貸款人，於2020年持有非洲逾730億美元的公共債務，以及近90億美元的私人債務。出於這個原因，美國財政部長耶倫（Janet Yellen）指責中國讓各國「陷入債務危機」。

肯尼亞也毫不例外。中國參與當地標準軌鐵路（Standard Gauge Railway）的建設，是中國支援的投資惹起爭議的典型例子。當中的問題包括大規模投資推動的不同人口群體之間社會經濟不平等的加劇、中國管理人員對當地勞工的虐待、對新殖民主義的指責，以及中國進出口銀行為項目發放貸款的長期可持續性。

2022年，中國的債務總額為68.3億美元，是肯尼亞最大的雙邊債權人。其中，中國進出口銀行為標準軌鐵路提供了53億美元的資金。

正是在這樣的背景下，我們的研究提出中國投資者是否真的決定了大型基礎設施在非洲國家的實現方式。我們研究了中國國有企業參與肯尼亞標準軌鐵路建設的具體方式，並分析了基礎設施建設是如何在當地實現的，還有中國建築公司是如何塑造此一過程。

該研究表明，中國國有企業在肯尼亞的決策，並不一定呈現出一種宏大的中國戰略。相反，它們是由中國不斷轉變的政治和經濟環境所造成的，並反映了中國官方和私人層面的利益。

承認這些動態是很重要的，因為這顯示了關於中國參與大型基礎設施建設的說法，可能過度強調中國國家的影響力。同時，這也凸顯了非洲政府在影響其工業發展和大型項目的可持續性方面，比主流說法所承認的更有影響力。

旗艦項目

與拉穆港—南蘇丹—埃塞俄比亞運輸走廊（Lamu Port-South Sudan-Ethiopia Transport Corridor）等其他大型項目一樣，標準軌鐵路是肯尼亞國家發展計畫《2030年願景》的核心部份。這應該是為了使國家工業化和推進社會經濟發展。

但是，該鐵路項目的可持續性及其對政府債務的貢獻一直被廣泛討論。據肯尼亞國家財政部的資料，2022年肯尼亞的債務為9.15萬億肯尼亞先令（約741億美元），相當於該國GDP的67%。還有人擔心中國的合同是否能保護肯尼亞的國家利益。

我們仔細研究了這個項目，看看這些憂慮是否有道理。在2019年5月至2020年9月期間，我們在多次到訪鐵路建設工地旁的中國施工營地時進行了採訪。

我們採訪了鐵路項目主要承包商中國路橋工程公司的施工和運營部門的經理和員工。我們採訪了來自肯尼亞公共部門的資訊提供者，包括肯尼亞鐵路公司和肯尼亞港口管理局。我們還與當地政府工作人員、私營部門代表、律師和學者進行了交談。

我們的研究是獨特的，因為我們直接與建造肯尼亞新鐵路的中國人接觸。他們的觀點在公共和學術辯論中都是缺乏的。這是因為中國承包商的公眾參與通常由於這些企業的國家所有權而受到嚴格保護。

我們的訪談顯示，中國路橋工程公司在肯尼亞不斷地轉變其策略，同時還適應了該國和整個東非的實際情況，而不只是強加其戰略重點。這損害了其自身的經濟生產力和公眾形象的利益。我們的研究發現與任何改革性基礎設施發展的宏偉願景背道而馳，而肯尼亞的鐵路項目就是通過這種視角來解釋的。

權衡利弊

我們發現中資機構採用了一種名為「提前進入計畫」（Early Entry Scheme）的方法，來解決土地補償延遲的問題。這涉及到對土地所有者的直接、逐次談判的付款。結果，在肯尼亞國家土地委員會正式批准土地結算之前，業主就為項目建設騰出了土地。這在國際承包商中並不多見。國家基礎設施項目的土地補償通常是國家政府的責任。但由於國家補償程式的延遲，中國路橋建設公司採用了提前進入計畫。

在肯尼亞，這一計畫是由各種因素推動，節省成本是其中之一。中資公司從項目的第一階段瞭解到，假如勞動力和設備遭到閒置，即使是一小塊土地的延遲交付也會增加項目的成本。

另一個問題是政治問題。對於一個由中國政府資助的旗艦項目，按時交付對於提升中國作為高效發展夥伴的形象至關重要。

項目的另一個有趣的方面是，中國公司如何成為標準軌鐵路的主要運營商，而非僅僅是建築承包商。根據我們的採訪，運營這條鐵路不會為公司帶來經濟上的好處。但由於賭注太大，不能聽之任之。一間新公司可能遇到的運營挑戰可能會影響項目的公眾形象，以及公司本身。因此，該公司必須平衡其短期財務利益和長期聲譽問題。

到目前為止，還未有明確的證據表明標準軌鐵路對肯尼亞的國家經濟發展有貢獻。目前對蒙巴薩（Mombasa）和奈瓦沙（Naivasha，距離奈洛比120公里）之間鐵路的投資不足以促進經濟發展。只有當鐵路將全球海上貿易與東非腹地連接起來，以加快區域範圍內的運輸效率，才能實現此一目標。但肯尼亞和烏干達政府沒有設法就融資條款達成一致，以延長該項目。

為此，中國進出口銀行於2018年停止了對肯尼亞延伸至烏干達的鐵路線的資助。這表明北京的基礎設施發展戰略並非一成不變，而是會發生變化，甚至會因海外地區情況的變化而發生逆轉。

不過，這當中還是有明顯的贏家。儘管肯尼亞的標準軌鐵路的長期盈利能力仍然是個問題，但中國路橋工程公司設法提高了其全球市場的地位。單單在肯尼亞，儘管圍繞新鐵路存在爭議，但該公司仍然獲得了其他國家關鍵項目的新投標，如奈洛比高速公路。

正如我們在研究中所顯示的，這不一定是北京大戰略的結果。相反，這是中國公司動態和不斷變化的努力成果，試圖將自己的經濟利益與中國和整個非洲的各種政治優先事項之間的多種需求相結合。

這突顯出非洲國家並不是中國資助項目的被動接受者，他們在制衡中國參與者方面可以發揮重要作用，以塑造這些項目在當地的實現方式。

本文轉載自The Conversation，由香港01編譯，點擊閱讀英文原文。