【透視印尼．三】打造內比都2.0?　東盟國家的「遷都」迷思

印尼總統佐科維多多（Joko Widodo） 在四月大選中預料順利連任，未待最終點票結果正式出爐，這位「基建總統」馬上便宣布更雄心萬丈的遷都大計。政府計劃哇島以外覓址興建新首都，把國家行政中心遷至新址。這項決定除了因為雅加達交通擠塞嚴重和有陸沉風險外，也是希望藉此拉動其他地區的經濟發展。作為第四人口大國的印尼，島嶼眾多，各省之間經濟及人口比例傾斜，如何突破發展瓶頸？遷都又可否解決社會發展不均？（此乃系列報道【透視印尼】之三）

「遷都」其實是許多發展中國家在過去十餘年經常談到的議題。正如東南亞不少國家都面對類似問題——首都人口過多、交通擠塞、市區老化，每逢颱風或雨季都會出現嚴重水浸。

因此，遷移行政首都的想法在這些東南亞國家醞釀多年，先是有馬來西亞於1999年把聯邦政府機關及司法機構遷移到首都吉隆坡以南25公里的布城（Putrajaya），再有緬甸軍政府在2005年宣布遷都至內比都（Naypyidaw），取代建都已久的仰光。

點擊圖輯：揭開緬甸首都的神秘面紗

緬甸的遷都對印尼是個有意思的參考例子。據指，當年緬甸遷都主要是出於防衛因素，恐防美國突襲軍政府，因此，位於中部山區的內比都，相對位於沿岸的仰光較易於防範海路進攻，也較便於控制各地的少數部族，鞏固軍政府力量。無獨有偶，內比都與仰光如今也分擔着行政中心與經濟中心的角色。遷都十三載，內比都沒有一般首都的繁華，現時人口也只有約92萬，有人更形容它是一座人煙罕至的「鬼城」，甚至連在這裏上班的公務員都傾向下班後就離開內比都，一到晚上，辦公區與街上都冷冷清清。

繁華煙火都留在仰光了。來經商的人、來旅遊的人，每每只訪仰光，路經內比都而不入，遷都之舉也未能把仰光原有的人口分流至這個新首都。

不過，內比都卻實實在在地擔當起首都的行政功能，首相官邸、議會大樓、軍方總部、政府部門都集於當地，同時也是連接仰光與中北部大城曼德勒（Mandalay）之間的貿易城鎮，一條高速公路貫穿三地。或許，緬甸的遷都計劃未必能有效帶動內比都周邊地區的經濟發展，卻充當了分流的作用，避免了仰光負荷過重。今天的仰光雖則同樣有大首都的塞車煩惱，但如果沒有十幾年前的遷都決定，相信仰光面臨的發展困局比雅加達更棘手。

點擊圖輯：巴西利亞——充滿當代氣息的森巴首都

回看印尼的情況，若真要選址帕朗卡拉亞或蘇哈托山丘作新首都，情況或有如緬甸或巴西選址*巴西利亞（Brasilia）一樣，「在山中開闢新都」。而緬甸如今的雙核心狀態，未必是佐科維多多的願景，畢竟內比都的發展進程也未算理想。目前，爪哇、蘇門答臘、蘇拉威西三大島嶼也都已有發展成熟的大城市及港口，發展位處三者中央的加里曼丹島似乎順理成章。

巴西政府於1960年立巴西利亞為首都，被普遍視為一個成功的遷都先例。位處高原中部的巴西利亞，鄰近亞馬遜熱帶雨林。當時政府把首都從沿海的里約熱內盧，遷至荒蕪的平原，一方面是出於防衛考慮，另一方面是為發展較落後的中西部內陸地區。城市規劃是按行政功能設計，簡潔而寬闊，便於政府部門之間的工作。建築物設計備受讚譽，目前人口已遠超計劃時所預計的，惟因城市生活欠活躍，公務員傾向到別處度周末。

不過，要開發加里曼丹倒是有不少困難，島上人口構成比較複雜，有印尼主體民族爪哇人、巽他人之餘，還有華人、馬來人，以及一些加里曼丹土著民族。對爪哇本土的居民而言，未必有足夠的吸引力前往定居。與此同時，新首都遷至加里曼丹，唯一必須跟着搬遷的政府官員及公務員，只佔雅加達大都會人口的9%，政府部門登記的車輛亦只佔0.8%，因此政府及其行政機關的遷出，根本無法帶動雅加達人口遷移，亦無助解決人口爆炸問題。

再者，熱門選址帕朗卡拉亞地質屬泥炭地（peatland）及砂土構成，或難以承托興建高樓，眼前的在地樓房最高只有六層。即使只作行政首都，要容納200多萬人的公務員及其家屬也不容易。

無論如何，佐科維多多決意遷都至爪哇之外，已發出了一個強大的政治訊息：要打破國家的種族與地理隔閡。新首都最終會落戶哪裏？相信很快會有答案。這個拖延了六十年的遷都計劃孰成孰敗，且看佐科維多多政府是否有魄力延續其雄心壯志。

上文節錄自第162期《香港01》周報（2019年5月14日）《從遷都大計　透視印尼如何突破瓶頸？》專題報道。

相關文章：【透視印尼．一】闊別雅加達　印尼為何欲把首都遷往雨林去？【透視印尼．二】指日可待的東盟大國　盤點雅加達外的經濟引擎【透視印尼．四】虔誠「新潮流」　印尼年輕穆斯林趨於宗教保守【透視印尼．五】華裔市長鍾萬學下馬　預示政治「伊斯蘭化」？

更多周報文章︰【01周報專頁】《香港01》周報，各大書報攤、OK便利店及Vango便利店有售。你亦可按此訂閱周報，閱讀更多深度報道。