香港賣地模式輸出：非洲城市可從這獨特土地租賃制度中學到什麼？

許多非洲城市的土地價格正在飆升，這是因為土地是城市的重要資產。隨着都市化進程的推進，對土地的需求將會上升，因此土地價格也會上漲，因為城市的土地供應是有限的。對公共基礎設施的投資，以及將土地轉變為其他用途的分區法規也將提高土地價值。

事實上，研究表明，單單將農村土地轉變為城市土地就可以使其價值增加 400%。

作者：加拿大多倫多大學兼任教授Astrid R.N. Haas

所有這些變化都是由政府和集體行動推動的，而不是由私人推動的。但土地價格上漲的受益者將是業主，除非有適當的機制來收回價值。因此，非洲各地的城市政府都在尋找方法來獲取這一價值、增加收入並對公共產品和服務進行再投資。

香港是有效土地價值管理的典範，經常被引用為案例研究。土地收入為高品質的公共交通以及學校和醫院等社會基礎設施提供了資金。

作為一名專注於幫助非洲城市為大型公共基礎設施和服務籌集資金和資金的研究員，當我搬到香港時，我想更多地了解這些基於土地的融資模式。一項重要的初步發現是，香港為不同目的使用多種不同的工具。本文僅探討其中一種工具：土地租賃制度。我將在以後的文章中研究其他工具。

土地租賃制度

自1997年7月1日起，香港除一塊土地外的所有土地均歸中華人民共和國所有。因此，香港政府不會出售土地，而是在特定期限內出租使用權。目前，租約的分配期限為 50 年，由香港政府土地部門管理，透過年度公開招標和拍賣來完成。

開發商根據最低投標價對這些土地進行投標。這是由位置、允許的用途、最大分區高度和所需的最小建築面積比等因素決定的。無論誰在拍賣中成功，都將向香港政府一次性支付土地溢價以及租賃期內的地租。租金目前以土地應課差餉價值的3%計算。

每塊租賃土地通常都附有規定開發條件的建築契約。這是為了防止投機性持有空地。通常要求 60% 的約定建築面積必須在租約簽發後的四到五年內建成。如果沒有發生這種情況，政府可以無償收回該地點。也有例外情況：例如，2020年4月，由於新冠疫情的經濟壓力，香港政府將契約延長了最多六個月。

所有由地價和地租產生的收入都被指定並直接存入1982年設立的基本工程儲備基金。政府估計，2023/24財政年度將透過租賃18塊土地賺取約110億美元（約858億港元）的土地溢價。

該制度允許政府保持對土地使用的控制，同時提供私人使用權，從而產生收入以投資基礎設施。它本質上是在相對社會主義的土地佔有制度基礎上建立了資本主義社會的基礎。

殖民時期的土地遺產

該制度起源於1841年英國殖民香港時，其中制定了法律框架以吸引商業企業，特別是來自英國的商業企業；一方面，香港被宣佈為自由港。這也意味着英國政府不能依賴關稅收入來支持殖民地。因此，人們非常重視透過不斷增長的土地需求來增加收入。

相較之下，英國在非洲的殖民地則專注於開發自然資源。制度結構，包括與土地管理有關的制度結構，著重於短期榨取收益，而不是殖民地的長期貿易和經濟成長。

另一個不同之處是，1841年英國吞併香港時，島上人口只有約7,500人，其中包括2,000名船民。烏干達、肯亞和坦桑尼亞等英屬非洲殖民地不僅擁有更多的土著人口，而且已經組織成王國、族群和氏族，每個都有自己的習慣土地管理制度。

因此，雖然香港的土地保有權制度是在相對空白的基礎上建立的，但在許多非洲國家，殖民者卻無視現有的土地保有權結構，引入了自己的保有權結構，導致與現有的土地管理方式發生衝突。這些保有權結構的建立往往是為了將非洲人排除在中心城市地區之外。這種影響仍在影響當今非洲城市化的管理方式。

前殖民現實和截然不同的殖民目標導致了截然不同的土地市場。雖然非洲城市往往擁有多種且相互重疊的土地保有權制度，但香港卻維持着專有的租賃制度，並從中產生了大量收入。

實行租賃系統的進一步經驗教訓

公共拍賣制度要想像香港一樣發揮作用，就需要透明的土地管理（主要是政府擁有的土地）和繁榮的房地產市場。開發商在支付租金後，必須能夠將土地轉變為建築物並出租或出售單位。在非洲城市，儘管土地需求量很大，但高昂的建築和抵押成本為土地轉化為建築物帶來了挑戰。這可能會限制類似的拍賣需求，因為土地具有可強制執行的建築契約以防止投機。

雖然香港的體系在很大程度上取得了成功，但非洲城市也應該從目前的經驗中學習。重要的是，土地收入波動很大，通常會遵循宏觀經濟週期。例如，香港政府2022/23年度修訂預算強調，由於開發商需求減少，土地收入比預期低逾60億美元（約468億港元）。這意味着，雖然土地收入適合為前期基礎設施資本成本提供資金，但年比波動並不適合為醫療和教育等經常性支出提供資金。這也意味着，對於一個城市用土地收入投資的所有資本支出，需要找到足夠的營運預算來涵蓋一段時間內的營運成本。

此外，土地要為資本投資提供強勁的收入，就需要高地價，以推高房價和租金成本。因此，面臨嚴重經濟適用房短缺的非洲城市如果尋求土地融資，必須仔細考慮配套政策，以確保居民不會因為價格過高而被擠出市場。

非洲城市應繼續尋求土地作為基礎設施融資的收入來源，特別是因為公共創造的價值應該使公眾受益。然而，他們不應該試圖複製香港獨特的土地租賃制度（該制度是由截然不同的歷史和製度因素塑造的），而應該設計適合當地情況的土地融資制度。

本文轉載自The Conversation，香港01獲授權編譯，未經授權不得轉載，點擊閱讀英文原文。