身份證，枷鎖還是必要？

很多香港人都知道只要年滿15歲，外出便須攜帶身份證，警察亦有權截停市民並要求他出示身份證。這些我們習以為常、且視為理所當然的制度，在世界某些地方卻是一個充滿爭議的問題。
很多有自由傳統的西方國家如英國和美國等，都視身份證登記與警察查閱身份證的權力為對人身自由的侵犯，這些國家至今亦仍未有一套完整的身份證登記制度。

（本文原載2017年6月12日《香港01》周報第64期B08版，按此訂閱周報）

很多國家自古都有人口或戶籍登記，作為徵稅和兵役之用。中國歷來強盛統一的政權，都建立在完備的戶籍制度上，以確保國家能有效地徵收稅金與士兵。在西方，戶籍也是封建領主管理領地的重要依據。例如征服英國的威廉一世，為了調查國內人口財務狀況，於是藉詞要為領民登記人口財產，以準備末日到來時，上帝能在天國安排相應的財產供信徒永生時享用。雖然這些資料結集取名為《末日審判書》（Doomsday Book），但事實上卻是英國早期的戶口登記資料。

《末日審判書》（Doomsday Book）應是英國最早的戶口登記資料。（維基百科）

然而，人口登記並非身份證——前者只是政府存有的登記資料，但後者卻是政府發給市民的證明文件，而且政府往往同時要求市民攜帶身份證出外。鄂圖曼土耳其帝國是最早向國民發行身份證的國家之一。在19世紀中葉，帝國進行「坦志麥特」（Tanzimat）現代化改革時，就比很多西歐國家都要早發行國民身份證，作為建構跨民族國民身份認同的其中一種政策。不同國家地區設立身份證登記各有其背景和目的，但假若我們仔細調查，就會發現當中不少都來自於上世紀的世界大戰。

戰爭的產物　保障國家安全

身份證與護照同是國民身份建構的一部分，但兩者的面向卻不盡相同。護照是對外的文件，讓他國人員識別身份之用；身份證則是對內的，是為識別國內國民之用。正常情況下，為何國家需要時刻準備檢查本國的市民，甚至要求他們攜帶由國家統一發行的身份證，隨時準備接受檢查？攜帶身份證表面聽起來理所當然，但深究之下，仍有令人疑惑之處。

1215年的《英國大憲章》。（維基百科）

在太平盛世、治安良好的社會中，檢查國民身份似是多此一舉。英國向來重視人身自由，在1215年簽訂的《大憲章》（Magna Carta）第39條就確保所有人的自由，在未經正確的審判前皆不能被隨意拘留查問。即便《大憲章》已有逾800年的歷史，但它仍是今日保障英國人身自由的重要依據。長久以來，身份證在英國被自由主義者視為不必要的政策，更有人認為身份證登記和檢查是政府意欲成立「警察國家」（Police State），打壓人民的陰謀。

然而，在戰爭緊要關頭，身份證卻可能關係到國家興亡存危。1939年9月，德蘇兩國入侵波蘭，揭開第二次世界大戰歐洲戰場序幕。英國除向德宣戰外，國會更急忙制定緊急法令，規定所有國民必須申領身份證並隨身攜帶，以便警察檢查。在一戰時期，英國於1915年已推行過《國民登記法》，但未有指明必須攜帶身份證在外，直到二戰，英國才首次要求所有國民申領和攜帶身份證。身份證在戰時有重要的國家安全意義，它容許警察辨識可疑的敵國間諜，防止軍事機密洩漏；它也令國家在戰時能有效分配糧食和燃料等戰略物資予民眾，且能打擊逃避兵役或趁火打劫等國內犯罪者。

無獨有偶，中國也是在二戰爆發後才開始發行國民身份證。1937年7月7日盧溝橋事變後，日本正式全面侵華。國民政府在同年年底規定，年滿18歲的市區市民須申領國民身份證作識別，其作用跟英國的幾乎相同，都是方便政府徵兵、分配物資，以及打擊敵國的間諜活動。二戰後，因為中國內戰的關係，民國政府仍沿用戰時體制推動身份證，不但將身份證登記推行到全年齡階層，更強制所有兒童身份證須貼上相片，慎防中共少年間諜。1948年頒布的《動員戡亂時期臨時條款》中，又再重申市民必須申請身份證的政策。民國政府遷台後，身份證登記也被引入台灣，並沿用至今。

民國政府遷台後，身份證登記也被引入台灣，並沿用至今。（網絡照片）

而在日本，身份證同樣在二戰時期出現。不過，日本最早的身份證並非在國內頒行，而是在其戰時佔領地。日本軍政府自知武力侵略無法真正征服人心，於是在佔領區內實行嚴格軍政府管制。軍政府在各大城市發行住民證或良民證，以識別被列入黑名單的抗日份子。日軍可隨時抽查，以讓軍政府打擊佔領區內的武裝革命組織和間諜。此外，日軍為了管制人口流動，又發行了「通行證」，只讓部分持有通行證的人員能進出城市。

香港第一次發行身份證，正是日佔香港時期。在日軍的威逼下，香港居民都須申領住民證供日軍識別，自由活動也受到嚴格限制。反觀日本本土，一直到大戰後期才實施身份識別法，而且非常落後——由於戰爭後期的日本資源匱乏，政府無力統一發行身份證，只好命令民眾在衣服上用白布縫上名字等資訊以供識別，亦方便在美軍空襲下，死難者親屬可以快速地認領屍體。

戰爭後期的日本政府命令民眾用白布縫上名字和地址等資訊以供識別，若意外發生，親屬可快速認領屍體。（網絡照片）

戰後存與廢　自由的取捨

身份證既然是大戰的臨時政策，按道理，其歷史使命也應該隨二戰結束而完結。然而，這原本看似只是戰爭臨時政策，各國政府卻一直意欲推動，但又礙於民眾反對而未能成功推行。身份證登記到底是政府處心積慮的企圖，還是只是因二戰之便而順水推舟，我們至今仍不得而知。但身份證登記無疑有助政府處理日常行政、保衛國家安全，甚至是掌握國民私人資訊。因此才有當權者致力保留身份證登記作為恆久制度。

1950年，英國自由黨Harry Willcock因拒絕向警方出示身份證而被檢控，促使保守黨在次年大選獲勝後取消此法案。（網絡照片）

在二戰後的英國，保留身份證與否是個政治議題——到底是要尊重國民自由和私隱而廢除身份證，還是保留以方便政府？1945年，執政工黨內閣決定延用身份證登記及須攜帶其在外等戰時規定。然而，民眾對於仍要攜帶身份證供檢查，或是至郵局處理存款等政策感到非常不滿。1950年，英國自由黨的Harry Willcock拒絕向警察出示身份證而被檢控，引發法律訴訟，令社會再次熱烈討論身份證存廢的議題。1951年英國大選工黨落敗，保守黨於次年宣布取消法案，以「還人民自由」。

踏入21世紀，重新執政的工黨試圖捲土重來。2006年英國國會通過《身份證法案》（Identity Cards Act 2006），又再重推極具爭議的身份證登記制度。除了規定所有國民必須申領身份證外，登記時更會蒐集登記人的指紋、面部及瞳孔素描等極為個人的身份識別資訊。但2010年英國大選保守黨勝利後，歷史再度重演，剛執政的保守黨又馬上通過法案取締身份證登記，並將所有已蒐集的個人資訊銷毀，以保障國民的自由和私隱。

從英國的例子，我們看到部分西方自由社會對身份證的一套理解。像丹麥、美國、澳洲和加拿大等先進國家，至今仍未有一套完整而全國通用的身份證登記制度。但有不少像法國、德國等的國家地區於戰後選擇繼續身份證登記制度，而身份證也漸漸從戰時區別敵我的文件，轉化成現代社會一種識別個人身份的制度。

例如在香港，1949年後就以日佔時期設立的住民證制度為基礎，發展出身份證制度。1980年取消抵壘政策後，為打擊內地偷渡客問題，港府進一步強化身份證功能，規定15歲以上市民須攜帶身份證外出，警察更有權隨時截查可疑人士，要求其出示身份證。在今日，香港身份證已廣泛應用在日常生活各個領域，如借閱公共圖書館館藏、出入境、各種公共或私人登記，甚至投票。無疑，由政府統一發行一套用於個人識別的身份證，比起雜亂無章的使用駕駛證或是銀行卡等更有效率。

1945年4月港日政府發出的「住民證」（居民身份證）。（照片來源：香港歷史博物館）

隨着資訊發達、人口流動增加，身份證愈趨成為現代社會潮流。2000年以後，歐盟廣泛地以統一規格的身份證代替以往的護照，作為跨境的識別證件。與歐盟有密切關係的歐洲經濟區（EEA）大部分成員國的國民，皆能以身份證作為旅行證件，他們只需手持身份證便能於區內自由移動。而一直未有使用身份證的中國內地，隨着改革開放以及城鄉流動日益頻繁，也於1984年引入身份證登記制度。甚至乎，即使非常反對設立統一身份證制度的美國，個別州份為了方便管理以及打擊恐怖活動，也開始要求居民須向州政府申領識別證件，以及允許警察要求可疑人士出示識別證件。

2015年2月25日香港立法會會議上，議員陳志全就詢問政府是否考慮取消《香港法例》第115章17C條，授權警方要求15歲以上的市民出示身份證，甚至跟隨英國廢除身份證登記制度。然而，身份證在當今社會有眾多功能和意義，當我們考慮其存廢時，同時也要在自由與社會整體發展之間作出平衡與取捨。

1960 年香港政府重新登記人口，並簽發膠面身份證，正面載有持證人相片及指模，姓名等資料則在背面。

膠面身份證於1973 年11 月起更新，改變了文字編排，取消了手指模及加入出生地點。

各地身份證政策

香港	日佔時期開始發行住民（良民）證，後被繼承並沿用至今。
內地	1984年開始引入身份證登記。
台灣	1937年民國政府於中國內地重要城市推行國民身份證，民國政府遷台後一併沿襲至台灣。
英國	1915已開始國民登記；1939年又因二戰推行身份證制度，但在1952年廢除。2006年再次推行身份證，但又於2010年廢除。
美國	未曾有全國統一和強制的身份證登記制度，個別州份可訂立個別法案。因個別州份政策可以社會保障卡、駕駛證、或身份證（州）作識別。
日本	與美國相似，二戰後至今一直未有強制身份證登記制度。但2000年代後，開始逐漸引入身份識別卡。2003年開始發行「住民基本台帳卡」，供國民自由申請；2015年又以「個人號碼卡」取代之。現制度已從國民擴展至居日外國人。
歐盟	像法國等國家早於一次大戰時已經開始國民登記，至今大部分成員國都要簽發身份證；身份證可於歐洲經濟區內作為旅遊證件。