【政策分析】明日大嶼6240億成本掏空庫房？ 政府棋差一著
發展局局長黃偉綸前日（19日）公布「明日大嶼願景」的初步開支推算，指所有項目開支約需6,240億元，但又引用測量師學會的數字，聲稱土地收益將介乎約7,000億至1.14萬億，否認計劃掏空香港庫房。
其實如果從政府近年的收支結構分析，由於明日大嶼屬長期、分階段進行的計劃，如將開支攤分在不同的財政年度之中，再加上適當融資安排，確實未必真如社會所擔憂般「花光儲備」。
只是問題不能如此簡單帶過，因政府提出的開支水平，是以2018年的水平為準，未計通脹等因素，意味即使填海計劃2025年如期動工，成本可能已遠超這估算。加上政府過往工程成本控制往績太差，大型項目往往超支收場，更難令公眾信服6千多億可以「封頂」，政府亦自招「報細數」的指控。
▼明日大嶼計劃概況▼
曾蔭權時代推動基建 基建開支比重大增
近年不少市民聞基建而色變，擔心基建有如財政黑洞，這個現象要由曾蔭權年代說起。事緣在曾蔭權任特首的年代，經濟增長動力不足，港府銳意推動大型基建，刺激內需創造就業，曾蔭權在2007年施政報告提出十大建設計劃，將新舊基建項目統合在一起，加快推動上馬。後來2008年爆發金融海嘯，政府更加視大型基建為刺激經濟良方。曾蔭權出席活動時曾表明：「政府本身對基建的投資維持在高水平，令內需成為推動我們經濟增長的重要動力。」
在這政策背景下，高鐵香港段、港珠澳大橋、沙中線等項目在2009年起陸續上馬。立法會研究亦提到，2007/2008年度造價10億港元或以上的工程項目只有66項，但到2016/2017年度升至106項；相反，低於10億元的工程由2007/2008年度的589項，跌至2016/2017年度的350項，顯示較大型工程的數目變多。
於是，政府基建工程的總開支，在2008/2009財政年度僅293億元、佔總開支9.4%，但2009/2010年度起，開支大升至471億，佔總開支16.3%。隨後這個比重繼續穩步上升，至2016/2017年度升至892億元、佔總開支19.3%的高位。
基建開支有再上升空間 若融資得當財政上可行
但該年度過後，基建開支的比重開始下跌，2017/2018年度下降至861億、佔總開支18.3%；到2018/2019年度（修訂預算），開支再降至767億、佔總開支僅14.3%；到今年公布的2019/2020年度預算，金額微升至790億，但佔總開支比重進一步跌至13%，比高峰期已下降了不少。
基建開支佔政府總開支比例下降，其中一個原因是一些較大型基建如高鐵、港珠澳大橋、蓮塘／香園圍口岸等，都已相繼落成或已進入最後「埋尾」階段，花錢高峰期已過。翻查今年財政預算案補編及附錄，2019/2020年度展開的主要基本工程，較大規模的只有中部水域人工島（即明日大嶼）相關研究、古洞北及粉嶺北新發展區的地盤平整和基礎工程，其餘規模亦不算大。
因此從政府的收支結構分析，政府未來的基建開支其實仍有上升空間，而明日大嶼是長期計劃，若分10至15年支付，每年數百億，以目前每年可承受約800億元基建開支的情況來說，庫房仍然「頂得住」。而過往一些大型建設項目亦有用發債方式融資，例如機管局為機場三跑項目推行的中期債券計劃反應頗佳，超額認購7倍。黃偉綸前日亦提到，財經事務及庫務局會考慮各類型的融資方式，包括發債或「鐵路加發展」等。
因此，坐擁萬億儲備的特區政府，大可「分期付款」，妥善攤分十多年支付明日大嶼工程開支，再將部分商業價值較高的項目以融資方式處理，單從財務上推算，理應有足夠財力承受擔開支。
▼盤點香港基建造價▼
六千億開支未計通脹 最終成本或逾萬億
不過6,240億支出的數字受到坊間質疑，實際上是政府棋差一著、自找麻煩。政府在提交立法會的文件中，直認評估的數字是以2018年9月為準，屬「初步而粗略」。換言之，政府未有計及日後通脹、建築成本上升等因素，但明日大嶼最快在2025年才動工，這嚴重影響數字的可信性。
立法會議員朱凱廸在政府記者會後隨即提出，過去政府在計算工程開支時，均會列明每年升幅5%的價格調整因素，但今次卻沒有。如果將通脹因素計算在內，至2035年完工時，工程成本可能已高達10,699億元。這說法其實並非危言聳聽，而是有一定根據。
因此，政府提出的開支數目，即使庫房「頂得順」，公眾一樣會持續質疑數字準確性。黃偉綸昨日在電台節目中解釋，以去年格價計算是「最易清楚嘅概念」，令社會大眾容易明白。但政府偏偏未提到2025年時的價格水平，予公眾觀感就相當差，令人覺得政府是為減少反對聲音而刻意「報細數」。
大型基建超支額驚人 「僅一成超支」屬數字遊戲
更大的問題是，政府過往處理大型項目如沙中線、高鐵、港珠澳大橋等往往超支，金額數以百億計，以明日大嶼的規模，公眾很難不擔心會重蹈覆轍。雖然政府在2016年成立項目成本管理辦事處，並在去年宣布升格為常設部門，以監控工程成本，但實際工作效果如何仍有待觀察，始終項目超支延誤，往往涉及意外或是人為疏忽，未必是「事前計數」可預測得到。
至於黃偉綸聲稱，政府過去十年的3,000萬以上工務工程中，只有11%的工程項目成本超出預算，也是數字遊戲。因為近年超支的基建項目，一般都屬大型項目，超支金額都相當驚人。例如高鐵由669億大升至844億；西九文化區由216億翻倍至569億，即使在統計上只有「一成」工程項目超支，已是相當嚴重。更遑論明日大嶼涉資以千億計，超起支來後果更加不堪設想。
引用外間機構收益預測 雙重失策
當然，政府聲稱項目可以「回本」，因土地收益可達7,000億至1.14萬億元。但首先這個數目就不是出自政府本身，而是引用測量師學會的估算，這亦一定程度反映，政府對於這個數字未有足夠信心。立法會議員尹兆堅、本土研究社楊夏至也質疑，政府自己未做仔細研究，僅引用外間機構數字，反映政府準備不足，更有「卸責」之嫌，如果日後數字不準確，也有藉口解畫。
另一個失策之處在於，政府如此早階段就拋出收益預計，無論最後數字是否準確，政治上都會陷入兩難：估價高，社會就會質疑人工島實行「高地價政策」，填完也是建豪宅，無助解決一般市民住屋問題；估價低，社會就會批評項目入不敷支，無法回本。所以政府為了避免「掏空庫房」的指控，早早拋出收益預測，不但無法增強說服力，反而「俾位人入」。
政策分析──明日大嶼系列：
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政治姿態難看 政府棋差一著
明日大嶼項目本身具爭議，政府在計劃開展前，對外公布成本的預測，本身有其必要，而從財務分析看，未必承受不來。只不過，政府給出的數字，也有取巧之嫌，未能開誠布公，在政治姿態上先失一分，更難言爭取公眾支持。
香港可發展土地不足，政府亦不敢大刀闊斧收回新界閒置土地，故希望通過明日大嶼願景處理土地不足問題。但政策發展下來，未拿上立法會討論，已不斷為公眾製造負面觀感，那到底項目能否如期啟動，還看政府能否拿出更具說服力地理據，解釋整個計劃的資金安排、如何化解工程超支風險等等，以說服聞基建色變的公眾，回心轉意支持，或至少不強烈反對。