當年爭議：中央實質任命會令「港人治港」變「黨人治港」

國務院今日（21）公布：「依照香港特別行政區基本法的有關規定，根據香港特別行政區第五任行政長官林鄭月娥的提名，並任命了香港特別行政區第五屆政府主要官員。」中央政府任命香港主要官員的做法，是基於《基本法》第15條規定「中央人民政府依照本法第四章的規定任命香港特別行政區行政長官和行政機關的主要官員。」隨着陸港矛盾在過去數年間激化，關於中央在《基本法》中提及的任命權到底是實質的，還是只是名義上的，引起不少爭議。事實上，這些問題在《基本法》草擬期間已經引起社會討論，只是當時未及妥善處理。

第15條的相關規定，大體沿用中方在《中英聯合聲明》中的說法。據《聲明》：

三、中華人民共和國政府聲明，中華人民共和國對香港的基本方針政策如下： 四）香港特別行政區政府由當地人組成。行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。主要官員由香港特別行政區行政長官提名，報中央人民政府任命。

《聯合聲明》的附件一，也就是《中華人民共和國政府對香港的基本方針政策的具體說》中，補充了什麼叫「主要官員」：「相當於司級官員」——當時的司級也就相當於現時的司局級。對於《聲明》的性質，我們都知道這份文件及其附件，只是中方闡述治港方針的文件，並無什麼實質國際約束力，要看條文爭議，還須回到《基本法》。

1986年4月《香港各界人士對〈基本法〉結構等問題的意見匯集》中，就包含了兩種截然不同的意見，也就是引文提及的任命權屬實屬虛的問題。「行政長官的產生和罷免」的意見15說：「中央對行政長官的任免，應是實質性的，中央可以否決香港特別行政區對行政長官的提名。」意見16則提到：「中央對行政長官的任命可以只是形式的，無否決權。」1986年5月2日中央和特別行政區關係專責小組第二次會議討論資料中，就包含「有權否決人選？」一項。

小組在7月28日第六次會議中，就提出了較為清晰的說案：

我們認為，為實行一國兩制和香港的高度自治權• 兩個提法都是不適當的。故此中央除了在特別情況下，不應否決 任何特區行政首長候任人，這特別情況是候任人： i）違反基本法；ii） 行動上危害中國宗主權及藐視中央人民政府；iii）擁有外國國籍。 中央政府不應因政見和政治信仰而否決任何候任人。

但對於這些爭議，官方似乎並未認真看待，這也許與他們認為這應該不會構成太大爭議有關。此後到第八稿的意見與討論，都沒有太大的變動。但到第八稿則出現了變化。1988年10月基本法諮詢委員會的諮詢報告則收錄了言詞相當嚴厲的意見：

根據條文，任命行政長官及其他一切權力都屬全國人民代表大會，即一切由共產黨操縱，還談什麼港人治港，相信到時可能變成黨人治港。

同時建議把第15條修改為：

全國人民代表大會常務委員會依照本法第四章的規定必須無條件任命香港永久性居民經選舉或協商產生的香港特別行政區行政長官和由行政長官委任的行政機關的主要官員。

此外，亦有意見強調要規範化中央政府對香港官員的實質任免權力：

中央人民政府對行政長官和主要官員的任命乃止於「榮譽式」，不應對人選有實質影響。

而當時亦有意見憂慮及「若中央人民政府拒絕委任建議的行政長官人選，情況會怎樣？」

到第九稿時，更有意見強調「中央人民政府不得干預行政機關及政府官員的任命」、「中央人民政府不可否決香港特別行政區選出的行政長官」。當時有意見也顧慮到中央政府確實可能會否決相關任命，為免爭議，應把第15條寫成「中央人民政府依照本法第四章的規定任命或否決香港特別行政區行政長官和行政機關的主要官員」。

由第八稿到定稿（第十稿）期間的意見與修改建議，無疑是反映了中央與港人對「高度自治」實質上存在歧見，只是這些預想中的矛盾還未到不得不解決的地方。問題是，在過去二十年的《基本法》實踐中，不少原來的設想已成為實質的管治問題或困難，如何針對現時的管治實況，修定相關條文內容，值得港人坐下來認真一起討論。