香港的移民牆——從自出自入到單程證
中港之間的邊境管制始於1950年代，那是因應時代變遷而設置的新措施。自1980年代起，申請單程證成為內地人合法移居香港的主要途徑。此後，內地當局和香港政府不時磋商，按需要修訂制度，展示出實事求是的態度。回顧單程證制度的沿革，正好提醒我們，制度因時而變乃是理所當然，政府對此責無旁貸。
（本文原載2017年6月26日《香港01》周報第66期A08版，按此訂閱周報）
中華人民共和國成立以前，中國公民基本上可以自由進出香港，這在一定程度上和英國與清廷簽訂的協議有關。依照1898年簽訂的《中英展拓香港界址專條》，其中有條款註明「至九龍向通新安陸路，中國官民照常行走」，這為內地人進入香港留下一道活門。1990年，一名14歲內地男童因涉嫌非法入境被捕，辯方律師便引用了這條條文來為男童辯護，指他有權進入香港，最終法院更判男童勝訴，只是男童沒有香港身份證，所以仍須遣返內地。由於辯方律師的辯護理由特別，此案亦成一時談話之資。
中共建政以後，香港政府發現每天來自中國的難民一直有增無減，終於在1950年制訂了《人民入境統制條例(補充)》，以後內地人要進入香港，必須先領取由中國政府簽發的「旅行證明書」，並向香港移民局申請「許可證」；中國政府則在翌年規定中港兩地人民須先取得通行證才能進出邊境。中國政府簽發的通行證包括「雙程證」和「單程證」兩類，前者規定回程日期，後者則無規限，因此較多人申領後者。據文件顯示，中國當局每日會簽發大約50個出境證，但由於中華人民共和國成立後隨即發生連串政治事件，社會極為動盪，非法移民源源不絕地逃至香港，因此這個出境證數額其實無甚意義。
基於人道理由和對勞工的渴求，香港政府一直酌情處理來自中國的非法移民，自1962年起更向那些成功抵達市區、有親友接濟，而且具工作能力的內地人簽發身份證，只有在邊界截獲的偷渡者才會被遣送內地，這可說是「抵壘政策」的雛形。這種做法持續多年，負責處理身份證申請事宜的人事登記處更對外明言，他們的工作是簽發身份證予申請人，至於當事人是否非法入入境者，並非他們需要理會的事。
抵壘政策告終 現代單程證制度出台
然而，文化大革命在1966年爆發，更多中國人湧至香港，人數之多大有超出香港承受能力的趨勢，香港政府於是自1974年年底起嚴格執行抵壘政策，更首次以專車將在邊境截獲的非法入境者遣返內地。儘管如此，抵壘政策在某程度上鼓勵了走投無路者冒險來港，因此中港邊界依然非常熱鬧。為改變形勢，香港政府在1980年10月23日一日內三讀通過《1980年人民入境(修訂)(第二號)法案》，以「即捕即解」政策取代抵壘政策，以後所有由中國內地偷渡至香港的非法入境者均會被遣返內地。自此以後，即使每年仍有數以千計的非法入境者逃過邊境搜查，但他們再也不能名正言順地申請身份證，取得香港人身份，而只能摸黑度日。
偷渡者的大門已經關上，中國人要取得居港權，只能靠合法途徑。1982年，香港政府和中國當局達成協議，議定由中國來港定居者須持「前往港澳通行證」（俗稱單程證），配額為每日75個。中港所以訂立限額，是因為雙方均同意香港承受能力有限，必須將移民人數控制在合適範圍以內。1986年年底，中國政府進一步完善相關法規，訂明中國公民要到香港定居須符合一定條件，包括︰
一、夫妻一方定居香港，分居多年；
二、定居香港的父母年老體弱，必須由內地子女前往照料；
三、內地無依無靠的老人和兒童須投靠在香港的直系親屬和近親屬；
四、定居香港直系親屬的產業無人繼承，必須由內地子女前往香港定居才能繼承；
五、其他特殊情況。
從申請條件可見，單程證制度的主要目的是協助內地人與香港家人團聚。
居港權爭議起 人大釋法息紛爭
踏入1990年代，隨着主權移交在即，單程證制度也須面對新挑戰。根據《基本法》第24條第2款第1至3項，下列人士自1997年7月1日起可獲得香港永久性居民身份︰
(一) 在香港特別行政區成立以前或以後在香港出生的中國公民；
(二) 在香港特別行政區成立以前或以後在香港通常居住連續七年以上的中國公民；
(三) 第(一)、(二)兩項所列居民在香港以外所生的中國籍子女。
據政府估算，九七之後將有約75,000名港人內地子女符合第三項資格，可即時獲得居港權，其後每年也約有3000至4000人符合資格。為免這些合資格者在主權移交後蜂擁來港，香港政府在1993年與中國當局達成協議，單程證的每日配額自該年底起由75個增至105個，以期及早「疏導人潮」。1995年，香港政府估計仍有55,000名港人內地子女，可在1997年7月1日獲得居港權。政府在權衡香港的承受能力後，再次向中國當局提出增加單程證配額，於是配額在該年由每日105個增至150個。
然而，可根據《基本法》第24條第2款第3項取得居港權的港人內地子女人數實在太多，香港政府認為必須另覓他途阻止他們湧至香港，於是在1997年7月9日一口氣三讀通過《1997年入境(修訂)(第5號)條例草案》，並在翌日推行「居留權證明書計劃」。根據計劃，任何人聲稱自己可按《基本法》第24條第2款第3項取得居港權，在行使居港權時必須持有已貼上居留權證明書（簡稱居權證，用來證明申請人是港人子女）的旅行證件（包括單程證）。居權證申請者須向中國內地的公安廳出入境管理處辦理手續，假如當事人向當局遞交了單程證申請書，則等於同時申請居權證，無須分別申請。內地公安核實申請者資料後，會將資料轉交香港入境事務處，由他們複核，並審查申請人在港父母的居留身份。申請獲批後，入境事務處會將居權證送至內地公安廳，由他們將居權證貼在申請人的單程證上。
香港政府旨在借居權證計劃減慢合資格內地子女來港的速度，而為減少合資格來港者的人數，1997年7月1日生效的《入境(修訂)(第2號)條例》更訂明根據《基本法》第24條第2款第3項取得居港權的人，必須在出生時其父或母已有居港權。就此，來自內地的女童吳嘉玲在父親代表下指稱上述條文違反《基本法》，向法院提出訴訟。1999年1月，終審法院裁定居權證計劃沒有違反《基本法》，但《入境(修訂)(第2號)條文》則不然，故其規定無效。然而，政府認為終審法院的裁決可令160萬人取得居港權，香港將無法承受，於是提請人大釋法，結果人大常委會指前述《入境(修訂)(第2號)條例》的限制依然有效，港人內地子女也要持有已貼上居權證的單程證方能來港定居。對香港政府來說，此裁定成功避免大批內地人即時取得居港權，顧及了香港社會的承受能力。
因時制宜 單程證制度持續變革
在這宗持續一年半的訴訟進行期間，因應單程證申請者的類別特徵轉變，內地當局曾在1998年調整分配予合資格兒童的單程證配額，由45個增至60個，這種配額分配方法更是一直沿用至今。
另一方面，由於港人內地子女的單程證配額在1990年代是與別的申請分開計算，因此許多小孩獲批來港時沒有母親陪同，衍生出更加多家庭問題。為此，中國在1997年設立「單程證打分制」，申請人按得分高低排隊，審批程序變得更為清晰透明；與此同時，又容許以夫妻團聚為由到香港定居者可讓一名14歲以下子女同行。及2003年，同行子女的年齡限制更由14歲放寬至18歲，而且人數不限。2009年4月，中國實施《內地居民前往香港或者澳門定居審批管理工作規範》，取代舊例，繼承產業不再是申請單程證的常規理據，內地老人和兒童也不能以投靠親屬為由申請來港，而只能投靠子女或父母。
由此可見，單程證制度自出台以來一直因應時代需要而變革，反映中港兩地政府的務實思維。現在單程證制度再也不能滿足大眾需要，社會出現求變呼聲，政府自然不可抱殘守缺，而應敢於回應社會，適時革新。事實上，單證程申請的審批權只在內地，香港無從置喙，不利政府制訂長遠社會規劃。要改變這局面，政府必須盡快與內地當局協商，取得單程證審批權。
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