【新冠肺炎】管理公共衞生危機的必修課 勿讓民粹主導抗疫．上
新冠肺炎疫情蔓延逾半年，截至周日（9月13日），全球確診人數接近2,900萬，死亡人數逾92萬。疫情除了為大眾健康及醫療系統帶來嚴重威脅外，也是政府治理和社會文化的一場大考。由於各國紛紛停工停產、限制旅遊，甚至封城，導致全球經濟備受打擊，究竟怎樣才能以最小的代價制止疫情大規模爆發？面對人人自危的民粹躁動，有為政府又應該怎樣有效帶領社會抗疫？疫情持續發酵，在全球化下，沒有地方能夠獨善其身。新冠肺炎疫情迄今蔓延至80多個國家，部份地區早已收拾殘局，準備重啟經濟，亦有地區恢復疫前生活無期，在眾多地區中，美國疫情最為嚴峻。
截至周日（9月13日），全美累計超過660萬人確診新冠肺炎，即當地約每100人便有2人染疫；接近20萬人病殁，成為全球最多人染病及死亡的國家。最新一期《時代》（TIME）雜誌封面便以《美國失敗》（American Failure）為題，呈現半年來每天死亡人數，更是自「911」恐怖襲擊事件後，第二度採用黑邊封面。為何歐美國家在疫情面前會如此不堪一擊？
過去半年在美國加州生活的環境局前副局長陸恭蕙坦言，美國的抗疫行動與亞洲各國以至歐洲地區相比嚴重滯後。陸恭蕙離開政府後專注於學術界，除了在香港科技大學環境研究所出任環境及可持續發展學部首席發展顧問外，近年也港美兩邊走，在美國加州大學洛杉磯分校（UCLA）安德森管理學院擔任客座教授。
在陸恭蕙眼中，不同處理方法會導向不同結果，美國抗疫的成績單顯然強差人意。在歐美版圖中，疫情先在意大利爆發，隨後來到西班牙、法國、英國等歐洲國家及拉美等地，那時歐洲國家沒甚作為，起初做法只是切斷航班、禁止外國人入境，到了中段才採取更加嚴格的防疫措施，如在1月底出現首宗感染病例的西班牙，在3月13日方進入緊急狀態，當局頒發行政命令，除了購買基本用品、藥品或工作以外，市民被禁止離家，並關閉全國學校、博物館、文化中心、體育館等場地，餐廳亦只能提供外賣。可是，其他歐洲地區的疫情及防疫工作隨後不斷進化及發展，在急起直追後，意大利、比利時及冰島等國家率先在6月起全面或有限度地開放邊境，予歐洲國家旅客入境。儘管近日歐洲疫情出現反彈，但其規模已大不如前，反觀美國疫情曲線迄今尚未壓平，更有部份州份因經濟壓力而急速解封，結果疫情周而復始地發生。
美國在1月20日出現首宗從武漢返美的確診個案；2月28日首次出現本土病例，隨後染病人數幾何式上升。但與中國首次向世界衞生組織（WHO）通報出現新冠肺炎個案相比，美國晚了兩個多月才出現大規模社區爆發，在這期間，亞洲、歐洲等多個地區的疫情亦日益嚴峻。前車可鑑，惟美國政府缺乏防疫意識，對防疫工作仍無動於衷，結果一發不可收拾。
「美國認為影響不了自己，所以前期是沒怎樣做事。」陸恭蕙憶述，自己亦是在3月中才停課，顯然即便疫情爆發早有先兆，但美國很晚才吹響哨子，因此在面對新冠肺炎疫情時顯得不知所措。她所在的加州是全美人口最多的州份，亦是疫情重災區，逾74萬人感染，迄今每天仍有3,000多宗新增確診個案。
權力分散難協調
回望歷史，古時每當有村子出現瘟疫，往往會為了防止疾病傳播而隔離患者，做法雖然原始，卻是最簡單及行之有效的方法；但在當下的美國，隔離看似是可有可無的事。陸恭蕙認為，縱使具備專家背景的衞生官員言論較一致，但實際執行時，每每是各處鄉村各處例，即便美國疾病控制及預防中心（CDC）及衞生官員提供不少建議，但推行政策、分配資源的決定權仍在政府手裏，官員間亦出現分歧。
美國實施聯邦制，但聯邦政府、州政府、市政府等各級行政單位並非從屬關係，在疫情期間，各級行政單位在協調及防疫措施上出現分歧，如喬治亞州（Georgia）州長動用公共衞生緊急狀態賦予的權力，撤銷亞特蘭大市長所頒發的口罩令。「州市之爭」亦體現在呼吸機等醫療儀器的分配之上—各級政府狼狽地互相爭奪，沒有統一採購或分配程序。自疫情爆發以來，除了資源分配外，美國未有就封城或社交距離等方面推出全國統一的防疫措施，而是由各州和各市自行承擔責任，導致不同州份有不同的處理手法，聯邦政府、州及市之間的政策可能互相衝突，不少爭拗亦因此而生。
事實上，美國並非沒有應對疫情的方案及機制，汲取了2003年非典型肺炎（SARS，俗稱沙士）及兩年後的H5N1禽流感疫情的經驗，美國政府已制定國家防疫策略，以應對突如其來的公共衞生威脅，如小布殊政府曾推出《大流行性流感國家戰略行動預案》（National Strategy for Pandemic Influenza），成為美國首個應對流感疫情的應急措施，以規劃及統籌不同單位；時至奧巴馬年代，政府在2013年成立了「疫情預測、預報科學及技術工作小組」（Pandemic Prediction and Forecasting Science and Technology Working Group），擬定防疫策略，小組包括18個聯邦部門、美國國家安全委員會、美國行政管理和預算局等成員，試圖為政府決策提出依據，以迅速應對疫情。但時移世易，舊日寫下的策略在當下無用武之地，當局亦沒有頒布新的全國性計劃，而是讓缺乏協調的各州政府各自為政。
自由凌駕科學？
「不自由，毋寧死。」（Give me liberty, or give me death！）這句數百年前美國開國前期爭取自由的名言，現在成為部份美國人抗疫時緊握的信仰。洛杉磯早於3月時宣布「封城」，不但停工停學，更要求所有市民留家及限制所有非必要活動。但專注供應鏈研究、同樣在UCLA管理學院出任教授的鄧兆生坦言，當地民眾對家居隔離、戴口罩及保持社交距離等措施反感，難以培養成防疫的習慣，儘管早期社區有零星爆發，但民眾欠缺防疫意識，加上總統低估疫情，因此大家均無動於衷：「大家認為病毒不會（從其他地區）傳來，到3月才開始發現問題，但仍堅持不戴口罩，認為有接觸才有危險，只顧搶購衞生紙。隨後政府才開始呼籲大家避疫。」
疫情初期，防疫物資短缺，鄧兆生也要為口罩東奔西跑，最後須倚賴家人從香港郵寄口罩，但並非每個人都願意佩戴口罩。訪問鄧兆生之時，美國疫情仍未「退燒」，要求民眾戴口罩的政策屢屢遇到阻力。洛杉磯在4月1日建議居民在採購必需品等必要外出中須戴上口罩。5月中，當局為了盡快重啟經濟，遂提出強制口罩命令。但事實上，香港市民及政府均認為口罩在防疫一事上扮演重要角色，反觀美國民眾對此不太重視，更有防疫官員因推出口罩令而收到死亡威脅，官方立場亦前後不一。
鄧兆生在封城期間看過不少媒體訪問及報道，體會到當地文化及傳統與亞洲地區不可同日而語。他複述相關報道指，當地人普遍認為「只有患病才需要戴口罩」，且不少年輕人認為只有老年人較易染病；當地亦有調查指出，男士認為使用口罩是軟弱、「怕死」的表現，當中夾雜着一些政治因素：「總統不戴口罩，自己（支持者）也不戴口罩以示支持。」
種種原因使大眾對口罩充滿懷疑及抗拒，社會更為應否戴口罩而爭拗，甚至演變成暴力事件，如在5月，密歇根州（Michigan）有一名商店保安因禁止一名沒戴口罩的女子進入商店而與其家人爆發爭執，女子的家人其後持槍折返現場射殺保安。亦有城市因居民聲稱會發起暴力抗議，最終逼使政府把強制口罩令改為自願佩戴。
「政府叫人戴口罩，但沒人戴，如何是好？」鄧兆生慨嘆，這些置身事外的想法是自我的表現，對於自己行為或會影響社會及他人沒有自覺。事實上，美國部份州份曾加強防疫，訂明若市民在公共場合沒有佩戴面罩，會面臨100至300美元的罰款，但鄧兆生明言，自「黑人的命也是命」（Black Lives Matter）運動大爆發後，警員本着少做少錯的態度，往往選擇視而不見，甚少執法。
「美國最為不幸的是，每位官員、每個部門各說各話，缺乏系統，如果從總統到轄下部門大家（說法）一致、團結合作，例如立例或早點呼籲市民戴口罩，讓大眾有所防範，結果可能天差地別。」鄧兆生的想法固然未有實現，反之在疫情初期，美國對於口罩防疫的立場一直舉棋不定，如在3月前，CDC呼應世衞建議，表示健康人士在公共場所不用佩戴口罩，但鑑於其他地區經驗及科學實證，美國官方其後改口建議民眾戴口罩或用布蒙臉（cloth face covering）。
陸恭蕙亦留意到制訂及執行口罩政策時會遇到的問題：「你以什麼形式叫人戴口罩？你不能幫別人執行⋯⋯政府提供指令後，需要靠市民自願、自律去做，這與地方文化有關係。儘管現時戴口罩的人愈來愈多，但需要時間接受。」陸恭蕙形容，亞洲地區如日本、韓國、香港、台灣等地早已養成不舒服便佩戴口罩的習慣，而經沙士一疫後，香港市民亦接受口罩既能保護自己、亦能保護他人的想法，故沒太大必要推出強制口罩令。事實上，除了港府的防疫措施，香港市民的自律是成功抗疫的關鍵，如在疫情之初已自發戴口罩、勤洗手，這種社群主義與歐美的自由主義互相對應，強烈的社群意識使大眾為了個人健康及公共衞生而願意約束自己。
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上文節錄自第231期《香港01》周報（2020年9月14日）, 文章原題《管理公共衞生危機的必修課 勿讓民粹主導抗疫》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊，瀏覽更多深度報道。