港版國安法｜中央依法治港的憂思與期盼（下）——港人存在法治誤區
「我當然是希望，能夠利用香港現行司法制度的話，就要盡量利用，如果實在解決不了的，再進行適度變通。」——由全國人大常委親自操刀的「港版國安法」立法在即，社會討論不乏恐慌和憂慮，而來港從事法律研究及教學工作長達二十五年的香港城市大學法律學院教授朱國斌，既理解港人擔心，又明白中央舉措。他日前與《香港01》對話，從「港版國安法」到「完善人大常委對《基本法》解釋制度」及「健全特區政府對中央負責制度」等中央未來對港的重點工作，分享他對中央以「依法治港」作為實踐「一國兩制」最主要手段的憂思與期盼。
（專訪二之二）
《港版國安法｜中央依法治港的憂思與期盼（上）——人大可能經常釋法》一文中，朱國斌解釋了「港版國安法」與《基本法》第23條的關係。他分析，由於兩者的位階不一、所處理的範圍和內容也有別，可以簡單地理解為「兩套《國安法》互為個體、加起來才算是整體」，而前者的落地還有賴特區的配合。另一方面，由於全國人大委員長栗戰書也在工作報告中提及，除了建立健全特區政府維護國家安全的法律制度與執行機制，還會著手「完善人大常委會對《基本法》的法律解釋制度」，朱國斌推測，人大常委日後可能經常行使《基本法》解釋權，以平息人們對條文理解的紛爭。
承接上文︰
港版國安法｜中央依法治港的憂思與期盼（上）——人大可能經常釋法
特區官員「任免制度」有待完善
香港01：事實上，關於各種完善《憲法》和《基本法》準確實施的制度和機制，早在去年底四中全會《決定》中被提出，而除了上述兩項涉及國家安全和法律解釋的工作之外，四中全會《決定》還明確要「完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制」，以及「健全特別行政區行政長官對中央政府負責的制度」。從目前的情況而言，這兩項制度存在什麼不足和缺漏？造成了怎樣的影響？從具體而言，將會被怎樣進一步完善？
朱國斌：香港《基本法》第二章「中央和香港特別行政區的關係」之下的第15條規定：「中央人民政府依照本法第四章的規定任命香港特別行政區行政長官和行政機關的主要官員。」第四章第48條關乎關於香港特別行政區行政長官的職權，例如第48（5）條提及他要「提名並報請中央人民政府任命下列主要官員：各司司長、副司長，各局局長，廉政專員，審計署署長，警務處處長，入境事務處處長，海關關長；建議中央人民政府免除上述官員職務。」
而四中全會《決定》明確要「完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制」，以及「健全特別行政區行政長官對中央政府負責的制度」。從字面上看，《基本法》的用詞是「任命」，但四中全會《決定》用的是「任免制度」，並且說要「完善制度和機制」；我們可以讀出，四中全會《決定》的意思是說，目前的制度有待完善。
「任免制度」包括任命和免職兩方面，也就是說，中央人民政府不僅有權任命，而且有權免職。根據《基本法》第48條，由行政長官「提名並報請」，所以任命誰、免除誰的主動權在於行政長官。既然如此，什麼地方需要被完善呢？
我從學理角度推斷，可能包括以下幾方面：第一，要形成字面的（written，哪怕是內部的）制度與機制，即任職制度、免職制度、官員表現評價制度、懲戒制度等，違反刑事法律制度除外；第二，中央可能希望參與提名的決策過程，即在提名過程中，中央政府應該被諮詢，或者退一步說，中央具備不接受行政長官提名候選人的權力；第三，對於那些表現不佳、消極不作為的現職高官，中央可能會向行政長官發出查詢和警示，甚至提出免職建議。
至於「健全行政長官對中央政府負責的制度」也有理解和發揮的空間。必須明確的是，《基本法》規定了行政長官的「雙重身份」和「三重負責制度」，即為特別行政區的首長，既向中央人民政府負責，又向特別行政區負責（第43條），還要向立法會負責（第64條）。
那麼應該如何健全呢？從文本上講，應該有以下幾種可能：第一，要健全報告制度，把一年一報改為時間更短和特別報告制度；第二，積極有效落實第48（8）條執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令，第48（9）條代表香港特別行政區政府處理中央授權的對外事務和其他事務等等，因為中央的指令權是反向落實行政長官制度的有效機制；第三，也正在實踐中，中央對行政長官候選人的選擇具有終極決定權。
對「一國兩制」認知出現偏差
香港01：這一系列工作，其實都為推進中央全面管治權和香港高度自治權的「有機結合」，令「一國兩制」重回正軌、行穩致遠。然而，對於習慣「河水不犯井水」、重「兩制」而輕「一國」、誤以為「高度自治」等同「完全自治」的普遍香港人而言，上述工作方針在一時三刻之內恐怕難以被理解甚至接受。您認為是什麼原因導致香港出現這樣的理解偏差？如果單從「鬆緊」或「軟硬」的態度而論，無可否認的是，中央近年治港方略明顯傾向「緊」或「硬」，這是否香港人有份造成的「自我實現」？日後還有沒有調整的空間？
朱國斌：先說制度原因。「一國兩制」給了香港特別行政區極大的制度運作空間和兩制自行運作條件。一方面，為了獲取最大的利益可能性，香港特區政府一直在窮盡這種制度性資源，如自由行、中央適時財政支持（如金融危機時）等；另一方面，中央政府高度相信特區，並且在回歸後一直在支持特區政府、滿足各種要求。所以，內地很多人批評香港是一個「被慣壞的孩子」。從制度設計角度講，香港政府用盡政策也是情有可原的。
再說現實政治的原因。民主化趨勢、選舉政治、極端民主化過程都加劇了特區對中央的疏遠，放大了「一國兩制」的矛盾，甚至增強了一部份人對中央的抗拒程度；再加上近年來一些政黨和政團的宣傳，給人們帶來不切實際的想像（如革命、時代革命、民主抗共等等）。
至於文化原因，香港居民習慣自由自在，不習慣被管束，也有那種天高皇帝遠的思想。再者，商業文化發達的地方，官場文化土壤本來就比較貧瘠，官場習慣也弱些。
在歷史原因方面，港英政府時代，政府精英和人民之間是有鴻溝的，「積極不干預」和「小政府」政策把人們和政府之間鴻溝拉得很大很大，人們習以為常了。
最後從人性角度講，「要到盡」是香港人的普遍心態，要的時候沒有考慮如何回報的。
你問中央近年治港方略明顯傾向「緊」或「硬」，這是否香港人有份造成的「自我實現」，從某種意義上說是的。當然，這也和中國內政有關係，如內地管治更趨中央集權化；而內政又和外交的關係牽連頗深，如貿易戰、中美「新冷戰」客觀上加大了中央對香港的控制意願和力度。
內地法治水平有進步也有不足
香港01：從上述種種動向來看，中央正以「依法治港」作為實踐「一國兩制」的最主要手段，而過去一段時間以來，內地各級的港澳研究機構也致力為「依法治港」提供了大量法理基礎。不過，每每談及「法」，基於過去一些涉及中央「人治」色彩濃厚的刻板印象，香港總認為內地的司法體制不太可靠。請問，應該怎樣理解內地的「法治」觀念？它怎樣深受傳統儒家和法家思想的影響？近年來出現了怎樣的變化？在執行的問題上，又有了怎樣的改善？
朱國斌：然而，從純粹的學術角度考察內地法治現狀，我們一方面必須看到內地法治水準有了大幅度的提升，另一方面必須承認以下幾個問題：（1）內地與香港法治發展水準不同，無論從哪個角度講，香港法治水準高於內地；（2）內地法治還處於有法可依有法必依的層次，有很多法律文件不等於就是實現了法治化；（3）現實中，內地一些地方或領域執法具有一定的隨意性，長官意志和領導干預執法等情況不時存在，破壞了內地法治的名聲；（4）人治的色彩依然厚重，法工具主義思維（法家思維）仍然影響很大，只把法律當成單純的工具，還沒有視之為治理國家的根本制度和價值觀；（5）沒有香港意義上的權力分工和司法獨立，只有審判獨立，但事實上審判有時也不獨立。
這一切經過媒體宣傳，特別是放大誇大，內地法治的形象就變得不好了。我們法律人的希望其實很簡單：有法就依法，無法就立法，執法嚴格，官民平等，司法獨立。我非常認同依法治港，首先要依據《基本法》治港，各方回歸《基本法》，認真對待《基本法》的每個條文。
港人存在法治誤區
香港01：都說「法治」是香港的基石，香港法律界人士也因而自視在「法治」上「高人一等」，向來只堅持以「普通法」原則去理解法制問題，卻無視自回歸後香港已進入「憲制新秩序」的現實。這令香港在理解中央「依法治港」的方針上，出現了怎樣的偏差？
朱國斌：「法治」，rule of law，的確是香港人認同的第一核心價值，此外還有廉潔政府和自由。如前所述，香港的法治水準高於內地，但這不應該成為香港人特別是法律人自認高人一等的原因，香港法律人基本上就是、或者自認為是香港社會的精英階層。
有幾個認識上的誤區：
（1）回歸前後，憲制秩序不同，而回歸後，以《基本法》為基礎的新憲制確立，中國憲法在香港具有整體效力，法律人的思維不能一成不變，要接受《基本法》作為合憲性和合法性審查基準；
（2）要接受香港是中華人民共和國之一部份、直轄於中央人民政府這一現實，但這並不必然要求你認同中華人民共和國的一切（each and every）價值和制度；
（3）不是只有在普通法下才有法治，成熟的民主法治國家中有很多屬於大陸法或民法法律家族的；
（4）依法治港中的「法」是指與香港有關的所有法律，包括憲法、基本法、列於附件三的若干全國性法律包括即將通過的國家安全法、人大常委會關於《基本法》的解釋，當然還有《基本法》第8條所指的其他法律；
（5）不要把香港普通法和大陸社會主義法置於勢不兩立的地位，二者相安無事就是好事，這就是「兩制」的精髓。
在香港與內地法律有交叉重疊的領域，應該盡量保持各自的制度，以不對抗憲制秩序為限；若有法律衝突，則應該尋求法律衝突解決方式，包括人大釋法、法院對法律作合憲性推定和解釋。
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上文節錄自第218期《香港01》周報（2020年6月15日）《從國安法到依法治港——法律學者的憂思與期盼》。
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