港版國安法｜中央依法治港的憂思與期盼（上）——人大可能經常釋法
「我當然是希望，能夠利用香港現行司法制度的話，就要盡量利用，如果實在解決不了的，再進行適度變通。」——由全國人大常委親自操刀的「港版國安法」立法在即，社會討論不乏恐慌和憂慮，而來港從事法律研究及教學工作長達二十五年的香港城市大學法律學院教授朱國斌，既理解港人擔心，又明白中央舉措。他日前與《香港01》對話，從「港版國安法」到「完善人大常委對《基本法》解釋制度」及「健全特區政府對中央負責制度」等中央未來對港的重點工作，分享他對中央以「依法治港」作為實踐「一國兩制」最主要手段的憂思與期盼。
（專訪二之一）
「港版國安法」與《基本法》第23條互為個體
香港01：從官方說法而言，「港版國安法」不等同《基本法》第23條，所以特區政府仍然需要「自行立法」。請問從具體而言，應該怎樣理解這兩套「國安法」的關係？例如，「港版國安法」主要涉及分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動、外力干預四大範疇，這在《基本法》第23條所提及的七大罪名當中佔了三項，那麼，當港府自行立法時，還需要針對「港版國安法」已經涵蓋的範圍再次進行立法嗎？如要，是前者屬原則性而後者注重具體，還是後者可以取代前者？如否，即兩套《國安法》互為個體、加起來才算整體？
朱國斌：從法律體系而言，將會有三個層次的法律文件/規範：人大決定、人大常委會法律、特區立法會條例。這些法律文件的位階不同，效力不同，處理的內容和範圍也不同，基本上是從上到下不斷落實的程式，即常委會法律會直接落實人大決定的內容，而特區條例既要落實上位法（常委會法律），又要落實《基本法》第23條。
具體而言，人大決定是原則性的、方向性的，具有命令的效力，即人大常委會和特區有執行落實的義務，否則就是違背主權者意志，就是違憲。可以預料，常委會法律將涉及以下幾點：（1）逐條落實人大決定；（2）制定具體條款處理上述「四大範疇」的內容；（3）會就「中央人民政府維護國家安全的有關機關國家需要在香港特別行政區設立機構」作出明確安排和指引；（4）不僅會制定實體性規範，還會有程序性規範。
人大決定指令特區「應當盡早完成香港特別行政區基本法規定的維護國家安全立法」；結合《決定》全文，特區立法範圍應該大過《基本法》第23條的「七個禁止」，即需要制定相應規範和條款以落實常委會法律。所以，可以簡單地理解為「兩套《國安法》互為個體、加起來才算是整體」，而特區條例不可以取代人大常委會立法。
「港版國安法」仍需香港方面立法對接
香港01：關於「港版國安法」和《基本法》第23條的關係目前仍然眾說紛紜，也有一些法律學者認為前者屬原則性條款而後者注重具體執行。作為倡議型媒體，《香港01》比較傾向後者，我們早前更提倡人大常委在「港版國安法」增設「日落條款」，待特區政府完成完整的《基本法》第23條立法工作後，人大常委再根據《基本法》第18（3）條把「港版國安法」從附件三中移除出去，藉此為香港各界積極推動第23條立法提供誘因，因為「特區國安法」應更具「一國兩制」特色，也更符合香港普通法原則。請問，有關做法可行嗎？
朱國斌：我理解你們的擔憂，即如何保證「一國兩制」不變形、不走樣。我主觀上相信也希望中央立法不會從根本上動搖和改變特區根本的法律制度和司法制度，這包括但不限於以下制度：刑事法律無追溯力、無罪推定、辯護、陪審團、司法獨立等。但是，鑑於國家安全案件的特殊性，的確存在一些不確定性，個別制度甚至需要進行一定變通，如公開審理問題（特別是涉及到竊取國家機密時）、檢控權（由律政司獨立行使，還是由中央駐港機構參與）、證據規則（如秘密取證是否會被法庭排除）等等，這些情況尚待觀察。
不管特區政府當下能否就《基本法》第23條進行立法，在「港版國安法」出台之前，為了保證「一國兩制」下香港特區司法制度的完整性，特區政府、相關團體和個人都應該積極主動地透過各種管道，包括大眾傳媒向中央立法機關表達關注，提出切實可行意見，才有避免中央立法無法落地、無法與本地法律司法制度對接的問題。因為常委會法律將會被列入《基本法》附件三，由特區「在當地公布實施」，但這只意味它是「直接有效」而非「直接落地」，即還需香港配合方能解決與香港法律對接的問題。這情況就好比2014年人大通過的「831決定」，特區政府據此制訂的「政改方案」在2015年被立法會否決了，也就是人大決定無法和特區條例進行對接；所以，香港如何立法配合常委會法律還是很重要的。
人大常委可能經常解釋《基本法》
香港01：除了建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制之外，人大委員長栗戰書在工作報告中也提到，下一步工作安排還包括「完善全國人大常委會對《基本法》的解釋制度」，而這一項工作被概括在「確保憲法全面實施」這項首要任務當中。請問，現行人大常委對《基本法》的解釋機制存在什麼不夠完善的地方？有關機制將會怎樣被完善？會對《基本法》第158條進行解釋嗎？或會像「港版國安法」那樣由人大常委制定《解釋法》？
朱國斌：若說有不完善地方，那主要表現在釋法程序的不規範、不透明方面，沒見到人大常委會解釋《基本法》的程序法，而目前主要參照《議事規則》的議案審議程序進行釋法。
人大常委會對《基本法》的解釋權力沒有太大爭議，只是社會希望人大盡量少使用這一權力。但值得注意的是，接下來人大常委會有可能會經常使用《基本法》解釋權，尤其是當人們對《基本法》條文的理解出現分歧時，常委會可能會主動出面「定分止爭」。至於如何完善？我認為是程式化和透明化，例如讓人們預知在何種情況下可以、可以由誰提請人大常委會釋法。內地學者已經推出了學者版的《憲法解釋程式法》，就解釋的實體和程序做出了細緻的規定，有關內容可供參考。
「依法治港」就是活用《基本法》
香港01：上述「確保憲法全面實施」這項首要任務中，第一項工作是「落實憲法解釋程式機制」，你也提到不少內地學者多年來正積極推動《憲法解釋程式法》的立法，甚至已提交了學者版本的草案。在這樣的大背景下，應該如何理解「完善全國人大常委會對《基本法》的解釋制度」的落實？它具備怎樣的微觀和宏觀意義？
朱國斌：傳統理解，憲法是政治宣言、政治法，具有宣示性、政策性。所以，憲法不能夠司法適用，法院判案不能直接引用憲法條文，即憲法司法化。但在「依法治國」的大背景下，「依法治國」從根本上就是「依憲治國」。
宏觀意義是，憲法實施機制包括適用與解釋——依憲辦事就是適用，而適用過程中對抽象的、一般性的憲法條款進行解釋有特別現實必要性；解釋有助於明確條文含義，將條文落實到實處。微觀意義是，建立一個憲法解釋制度。
推及到《基本法》的實施，就是把它所有條文用起來、「活」起來，使之成為「活的法律」，這也是終審法院解釋《基本法》的方法與理據之一。當然，若人大常委會經常使用《基本法》的解釋權，客觀上人大常委會就會掌握落實實施《基本法》的主動權。
港版國安法｜中央依法治港的憂思與期盼（下）——港人存在法治誤區
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上文節錄自第218期《香港01》周報（2020年6月15日）《從國安法到依法治港——法律學者的憂思與期盼》。
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