【港版國安法】將香港安全情報解殖的挑戰

5月底，美國回應北京制定「港版國安法」決定，國務卿蓬佩奧稱因香港已失自治地位，將取消香港的特殊地位。然而，目前未有證據證明「港版國安法」與高度自治不相容，而香港是美國去年錄得最大貿易順差的地區，美資公司在港有近300個地區總部和逾400個辦公室，美國若制裁香港，實屬政治及意識形態決定，也將標誌美中「新冷戰」在香港正式揭幕。

由於保安局長李家超正研究設立部門配合國安法實施， 香港安全工作者須開始籌劃安全情報機制。但前港英情報機構「政治部」（Special Branch）已於1997年解散，有關文件和機制設施已被銷毀。香港的安全情報工作又於過去二十三年未有開展，成立安全情報部門將面對相當挑戰，須得到北京和國際支持。

本文回顧1947年印度脫離英國殖民統治後成立兩主要國家安全情報機關—「情報局」（Intelligence Bureau）和「調查分析局」（Research and Analysis Wing）在冷戰時期的經驗，探討香港安全情報工作的解殖挑戰。「情報解殖化」（decolonizing intelligence）指後殖民政體建立自己的安全機關過程，透過克服各種挑戰，安全機關由內向外發展成兼備對內安全和對外情報力量的嚴密組織，才可維護國家安全。

情報局初期的挑戰

跟前港英政治部的遭遇一樣，1947年英國殖民政府撤離印度後沒有將安全情報資源移交給後殖民政府。其主要原因是殖民政府用情報系統打擊、削弱和抹黑爭取獨立的印度領袖。這導致情報局成立初期要面對缺乏人手、訓練、情報網絡和現代情報實踐專業知識和制度的問題。

印度獨立後隨即陷入國家分裂危機，大批英殖時期的穆斯林情報人員選擇脫離印度去建立巴基斯坦國家。印度內部的軍事情部和警察情報部為了爭奪資源和政治支持而激烈競爭。後殖民印度的安全情報群體內分化嚴重。新德里除了忙於應對印度教民族主義者針對穆斯林的社區暴力，也關注印度共產黨的顛覆威脅。跟巴基斯坦糾紛的克什米爾地區亦有迫切情報需求，但印度統治精英都因吃過英殖情報機構的苦頭而不信任情報局。

1947年，時任印度總理尼赫魯（Jawaharlal Nehru）任命南部金奈市（Chennai）曾任警隊政治部的副督察長桑耶夫（T. G. Sanjeevi Pillai）為情報局首位局長，要求他界定、分析和定時報告印度國家安全的各種威脅。桑耶夫雖成功招募了一批精英大學畢業生加入情報局，可是，礙於資源不足和尼赫魯政府對情報局的不信任，他遂到海外尋求協助。

1948年，桑耶夫到倫敦與英國情報機構「安全局」軍情五處（MI5）副總裁林德爾（Guy Liddell）會面，達成合作協議。MI5隨即發現桑耶夫派遣情報官員到地方時沒有知會地方政府。MI5雖明白他想繞過印度統治精英的不信任和官僚系統的內鬥和阻撓，但擔心桑耶夫樹敵太多，反會削弱情報局職能。

1947年美蘇冷戰開始，MI5和美國中央情報局（CIA）都有需要與印度情報局合作打擊南亞共產主義力量。桑耶夫便伺機與他們發展密切合作關係。後來美國想深化跟尼赫魯政權的關係，CIA便計劃吸納桑耶夫為冷戰盟友。然而，1950年，桑耶夫因為到倫敦與MI5會面前沒有知會尼赫魯的政治盟友─印度駐英國大使Krishna Menon而被免職。

親西方反共站穩陣腳

接替局長一職的梅力（Bhola Nath Mullik）原是桑耶夫副手，負責政治安全。梅力領導的情報局漸受印度政界認同，但也惹軍方猜忌，指控他向尼赫魯提供虛假情報。梅力於是採取更積極反共政策，深化了與MI5的反共情報合作，同時集中針對巴基斯坦的隱蔽情報計劃，開展針對與緬甸及中國邊界的民族武裝威脅。透過MI5，梅力與CIA和加拿大、澳洲、新西蘭和南非情報機構聯繫。尼赫魯雖然警惕到梅力與西方情報機構過從甚密，但沒有制止。

1955年，尼赫魯在印尼協辧萬隆會議後奉行「不結盟」外交政策，但印度情報局與CIA的關係已深，CIA飛機獲准飛過印度領空支援西藏的抗爭行動。1959年西藏事變失敗，CIA特工將達賴喇嘛成功送到印度北部。同年，CIA與印度國大黨合作阻止了南部喀拉拉邦（Kerala）勝選的印度共產黨代表出任地方政府首長。透過秘密向國大黨地方支部和工人領袖提供資金，CIA成功推翻了喀拉拉邦的共產政權。六十年代，CIA已在印度全境佈置了具滲透力的情報網絡。

但親西方的梅力未掌握中印關係惡化的危險性，他對北京的忽視成為了尼赫魯政府的國家安全盲點。1962年10月，於印度全無準備之下，解放軍從印北長驅直進擊潰印軍。尼赫魯因戰敗而承受壓力， 1964年病逝，梅力也於同年離任。

中印戰爭促成調查分析局

接替梅力的高爾（Rameshwar Nath Kao）出自英殖警隊和後殖民情報局。經過前兩任局長的艱苦經營，情報局在印度國內站穩了陣腳。高爾出任局長前負責發展情報局的對外情報力量，將印度的情報網絡覆蓋阿富汗。 他一直幫助後殖民非洲國家成立國家安全機關。1958年，他協助西非國家加納成立對外情報機構「海外調查局」，減低了加納對MI5的依賴。七十年代，他暗中支持南非政黨「非洲國民代表大會」進行對白人政府的鬥爭。

1966年，受中印戰爭影響，尼赫魯女兒甘地夫人（Indira Ghandi）上任印度總理後銳意成立新的專責對外情報組織。她接納了高爾的建議，成立「調查分析局」為對外情報機構，並任命高爾為首任局長。雖然受到情報局內同僚的強烈反對，但高爾冷靜有效地調配情報局內負責對外情報工作的人力和資源。1968年，他以二百多名情報局官員為骨幹，正式成立了調查分析局，並根據CIA、英國、法國、日本和以色列對外情報組織的不同諜報技術，為調查分析局建立了經濟情報部、科技部、解碼和衛星監察部、心理戰部、資訊部和公共關係科等部門。

1971年印巴戰爭爆發，調查分析局提供的情報發揮決定性作用，助印度成功使「東巴基斯坦」脫離巴基斯坦獨立成孟加拉。調查分析局向決策者和軍方提供關於巴基斯坦的政治軍事意圖和力量情報，也於東巴基斯坦訓練地方「自由戰士」 發動武裝政變，聯繫、說服和策反地方政府官員支持成立孟加拉，同時發動心理戰，以國際輿論醜化巴基斯坦軍人政權。

高爾領導下的調查分析局與西方、蘇聯、東歐和世界各國情報機構發展關係。為了強化印度洋和波斯灣的情報搜集，高爾策略性地與法國情報機構「對外情報和反間諜局」合作。為了搜集美國在區內活動的情報，他也與伊朗的「情報與國家安全組織」（SAVAK）合作。在東南亞，當符合印度利益時，調查分析局便與CIA合作限制中國的影響力。

綜觀，冷戰時印度兩局經驗有以下特點：

一，萬事起頭難：情報局成立初期未得到印度精英信任，但又要滿足國家安全情報需要，吃力不討好。獨立後印度內外環境極不穩定，首任局長桑耶夫只當了三年。平情而論，他成功建立了情報局班底和與英美情報組織的發展合作關係，打下了基礎。

二、當情報局的工作得到國內認同，面對軍方情報部門的競爭壓力時，第二任局長梅力便發展周邊國家情報網絡，並深化與西方的情報合作關係，與CIA支援西藏獨立運動和打壓印度共產黨力量，也種下了中印衝突的後果。1962年中印戰爭是印度情報制度發展的轉捩點。印度汲取教訓，成立了專責對外情報工作的調查分析局，並於1971年印巴戰爭和孟加拉獨立事件中扮演重要角色。

三、從兩局發展經驗看，雖然印度國家安全機關初時親西方，但當站穩陣腳時，兩局便積極與非西方情報組織發展合作關係，也從他們得到美國等西方國家的情報。就此而言，印度於冷戰時期的「情報解殖化」政策方針一直無變，也就是貫徹實行了尼赫魯的「不結盟」獨立國家發展路線。

對香港的啟示

我認為，印度解殖情報觀對香港安全情報工作者有以下啟示：

一、香港安全情報同業應先跟內地安全情報機構打好關係作基礎，要得到北京、本港各界和海外投資者的信任，致力維護香港安全。這雖不容易，但只要正確理解「一國兩制」原則和放眼「一帶一路」，一定有所作為。

二、隨着香港安全部門的對內安全情報工作得到成熟發展和成果，可尋求北京授權發展對外情報合作工作，以「不結盟」方針與外國情報機構發展合作關係，幫助球南國家的安全情報機構發展更適合各自國情的解殖情報實踐。

三、以「一帶一路」為未來後殖民香港情報發展空間，建立一個具包容性、多元和能保障世界人類安全的全球安全情報合作網絡，促進未來多極共治世界新秩序。

作者簡介：

黃伯農

英國巴斯大學

政治、語言發國際研究學系副教授

上文節錄自第217期《香港01》周報（2020年6月8日）《將香港安全情報解殖的挑戰》。

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