【扶貧解碼．二】治標不治本、 重量不重質的津貼主義？
在香港，福利援助可分成社會保障（綜合社會保障援助計劃、就業援助、公共福利金計劃等）（圖二）及在職家庭津貼計劃，同時亦有公屋等非現金援助。自2007年起，香港社保是一種選擇性及條件性發展，前者秉承殖民地的剩餘觀念，只針對最有需要的人，如長者生活津貼及低津分別幫助部份經濟能力相對較差的基層長者及勞工，而非全民的保障制度；條件性指的是新增的社會保障，其批出條件與就業掛鈎。透過在職福利解決貧窮，拉闊了就業者與失業者福利收入上的差距。
設有經濟審查的綜援計劃是本港社會保障制度的支柱，為有經濟困難人士及家庭提供現金援助，以應付基本生活需要。除綜援外，政府透過公共福利金計劃和在職家庭津貼計劃（職津），分別為長者、 殘疾人士和低收入在職住戶提供一系列的津貼，普遍而言，年老、殘疾或健康欠佳的受助人可領取較高的標準金額及更多補助金和特別津貼。
政府稱，或基於津貼改善措施，恆常現金政策的扶貧成效是自2013年公布貧窮線以來最高，令382,000人脫貧（5.5%）；在各恆常現金項目中，綜援及長生津成效最為顯著，分別令16.3萬及14.7萬人脫貧，整體貧窮率分別下降2.3%和2.1%，而另外一個主要扶貧手段公屋就令25.2萬人脫貧（3.6%）。
一個社會的福利體制與經濟模式有千絲萬縷的關係，而社會保障制度則是不同的社會及經濟因素環環相扣、互動而產生出來的結果。在歐陽達初眼中，本港以經濟發展掛帥，政府一直認為只要經濟發展好、失業率低，弱勢自然受惠，不願意對社保及勞工保障作出長期承擔投入，以免影響商界的即時利益，「這是很悲哀的，我懷疑香港商界及政府可能對香港沒有長期承擔，所以大家只會看短期政治經濟利益，盡量壓低短期成本，最快賺最多的錢，政府都很歡迎這種邏輯。」
著名的「滴漏理論」告訴我們，政府只需「造大個餅」，一旦成功創造經濟成果，便可造福全社會；但現實告訴大家，此發展模式難以奏效—經濟發展不代表社會資源分配得公平，而政府用作改善人民生活的資源，未必與經濟發展步伐成正比，必須進一步介入應對貧富不均等現象，世界各地紛紛引入最低工資以保障基層員工收入，便是明證。
香港自英殖時期起，便一直奉行剩餘福利模式（Residual Model），當時英國政府沒有誘因投放資源為殖民地建立福利制度，不少改革僅為回應「六七暴動」及各種社會問題，在社會保障而言，當時政府只承擔最基本的社會救助和服務，即所謂的社會「安全網」，這種模式勾勒出今天本港社保制度的輪廓。歐陽達初在與黃和平合著的《未完成的香港社會保障：批判的導論》中指出，即使香港經歷1997年金融風暴及2008年金融海嘯，政府需要在經濟政策及社會政策上出手，但態度及做法卻有天淵之別：政府願意推出減稅等制度性改革，維護本港經濟競爭力及累積資本；反觀社保及福利政策方面，政府只以短期及零散措施應付，「這些新自由主義的論述及財政結構，不但未能顯示政府引以為傲的財政紀律， 還阻礙了香港社會保障的制度性發展。」
事實上，如果我們將「社會」視為共享及共同負責的系統，那麼「保障」所指的便是透過集體力量建立收入保障，去防禦及分散因經濟、社會及個人問題所衍生的影響，但香港未有向此方向大力發展，就如美國斯貝爾曼學院國際研究學者Mason Kim的形容，香港只提供市場式生產性福利（market productivist welfare），強調自力更生作為最後的安全網，如以強制個人儲蓄計劃代替社會保險，社會及勞工保障相對落後。
就業至上，檢討免談？
推動社保不只一條路，但不論是殖民政府還是特區政府，均拒絕擔當強勢的協調角色。政府一向表示不會透過稅收進行財富再分配，歐陽達初詰問：「政府不想動搖商界短期利益，不想做長期承擔投入，在這個局限下，就是社會福利發展可做的事，那麼我們還可以做什麼？」
財政司司長陳茂波於上周發表2020/21年度《財政預算案》，指出或考慮開拓新收入來源或調整稅率，而一次性寬免措施的規模亦可能需要逐步縮減。自2007/08年財政年度起，政府連續於每年《財政預算案》中向綜援、高齡津貼及傷殘津貼綜援受助人，額外發放的一個月或更多的標準金額及傷殘津貼，俗稱「雙糧」或「三糧」的額外津貼補助均屬一次性的紓困措施，這些舉措或可理解成政府拒絕檢討綜援及進行基本預算調查的補償，對接收者而言聊勝於無，而不進行定期的綜援檢討，卻無助解決綜援標準金額不足的問題。
政府的保守理財哲學可容忍財政儲備不斷累積，卻對長期社會規劃及投資視若無睹。即使政府坐擁豐厚財政盈餘，多年來仍以慎防財政赤字、量入為出為由，利用「臨時式福利」（welfare adhocism） 或「彈性福利策略」（flexible welfare strategy），控制經常性開支的增長，以非經常性開支應付新增的社會需要。
更甚的是，這些一次性的現金措施或津貼亦不時淪為紓解民怨的手段。例如，政府在去年8月宣布一系列紓困措施，部份社會保障更「出雙糧」—綜援、長生津等受惠人可獲發放的一次過額外款項，共有約133萬名合資格人士受惠；又如在1月中，行政長官林鄭月娥宣布政府將投放100億元，推出10項利民紓困措施，當中包括將長生津中的「普通津貼」與「高額津貼」合併，每月劃一發放3,585元，並提高資產上限至50萬元；曾領取在職家庭津貼者，未來12個月內若就業不足，可申領最多三個月現金津貼等；有關安排將惠及約134萬名合資格人士，包括32萬名綜援受助人、57萬名長生津、29萬名高齡津貼及16萬名傷殘津貼受惠人。
事實上，香港的經濟分配結構早有問題—當社會的財富與繁榮無法為社會共享，就說明貧富差距在擴大、社會發展道路更已偏離公平正義。距離成書已有數年時間，歐陽達初感受至深的是，近日政治壓力的出現，令政府落實一些社福界爭取多年的制度改革如學童津貼恆常化、綜援特別津貼重新開放予成年健全人士等，反映政府面對政治壓力會妥協一小部份。
參考立法會福利事務委員會文件，自上次於1999年全面檢討綜援計劃以來，政府一直恪守下列指導原則：
a. 確保資源用於社會上真正有需要和處境困難的人士，以協助這些確實無法自食其力的人；
b. 為確實無法覓得工作的適齡工作人士（包括需要他們供養的家人）提供暫時的經濟援助，同時鼓勵和幫助他們重新就業，自力更生；及
c. 消除綜援計劃中減低工作意欲的因素，確保有工作能力的受助人重投就業行列。
「我們追求制度性的改革，包括全新制度，並非小修小補，在現有制度上作出很小的調整。」歐陽達初在書中提出，在「港式新自由主義」的剩餘福利觀下，香港社會保障一直恪守兩個認知性概念：政府只可在市場未發揮作用下，給予身體「非健全」人士社會保障及福利，以免減弱工作動機。在此邏輯下， 政府只會為經濟條件最差及未能謀生的人提供援助，並沒設立覆蓋率較高的社會保險。
政府近年在綜援及退休保障上未有明顯的制度變革或發展，只根據現行政策作出修補。非綜援在職貧窮住戶約有14萬戶，貧窮人口共45萬名，佔總貧窮人口約三成二；自2012年重新設立扶貧委員會以來，如何降低在職貧窮的影響，以及爭取設立「第二層安全網」成為政府的施政重點。與「第一層安全網」不同，「第二層安全網」為有工作入息的在職貧窮人士或家庭而設，現時政府採用現金支援方式如職津、交津補貼低薪的在職人士，令他們留在市場工作，亦確保收入較低的住戶不會因此選擇放棄就業而申領綜援。
「這是很有趣的，為什麼政府願意付錢（低津，現更名為職津）叫你工作？因為一開始政府覺得你長時間工作很可憐，收入不高難以顧家，這些人應該得到幫助。但他們認為當你家中有兩個人可以工作，這樣便不慘了。」政府受此想法影響，往往優先向「最值得幫助的人」伸出援手，而低津就是弄巧反拙的例子。
為了鼓勵自力更生、 紓緩跨代貧窮，政府於2016年5月推出低津，計劃以工時、家庭入息、家庭資產以及合資格兒童數目計算津貼金額，當局原本預計每年提供29億元的津貼，可惠及20萬戶低收入在職家庭，即共70萬人。惟低津計劃推出後反應遠低於政府預期，截至2016年底，僅28,629戶、共約10.4萬人獲發津貼，受惠人數僅佔預計人數約一成半，不少人批評低津計劃入息限額過低、工時要求忽視零散工種狀況，而且不接受一人住戶申請。林鄭月娥上任特首後，於首份《施政報告》將低津計劃易名為「在職家庭津貼計劃」，並將計劃擴展至一人住戶、把現行入息限額與工時要求由兩層增至三層，申領人數因而大增，截至2018年底約有4.5萬戶共15萬人受惠。
為何低津變職津？「因為政府很害怕這群人放棄工作，害怕他們拿綜援，雖然事實未必如此，但推行這個政策是防止他們跌入綜援網，所以很想他們保留工作意欲，鼓勵就業。」歐陽達初形容，這反映政府推出一些福利措施時，仍沿用落後的福利觀念—只能夠幫最差、最勤力的人。「這是低津原先的設計，但後來政府發現很少人申請，因為這樣的設計很畸形。」申請低津需要大量申報，限制又多，理論上只有從事低薪工作、人數較多的家庭最能受惠，當政府後來發現計劃反應冷淡，便沒有辦法不放鬆、讓步。歐陽達初提醒，此類制度或令家庭的第二大人（即家庭照顧者）失去工作意欲，維持入息限額以保留申請資格。「我不是說政府幫助在職貧窮家庭有錯，但這是制度的結果，自由市場加剩餘福利，因為政府不想調整工資介入僱傭關係。」
歐陽達初的書名為《未完成的社會保障》，為何是「未完成」？他認為，香港不應只靠安全網，而是社會保險。他說：「如果能夠透過每個人的參與付出，建立一種長期社會團結及社會凝聚關係，亦希望他對這個地方產生歸屬感，我們便需要一個社會制度，共同讓不同的人，能者多付，分擔不同風險，這就是社會保險的精神。」
社會保險是社會保障制度之一，由政府、僱員及僱主三方供款，投放至基金，形成「隨收隨支」系統，用作支付成員福利，應付意外、患病、失業養老、退休等風險，事實上社會保險建議早於上世紀六十年代曾於香港出現，惟因官商反對而無疾而終。與作為救濟的社會援助相比，歐陽達初提出，社會保險的精神在於由「大水塘」分擔運作，集體解決問題，「如果我們想每人都感到安全感及生活有制度保障，沒有辦法不考慮社會保險。」當政府的邏輯僅囿於派錢，不作長期負擔，社會保障中的未竟之事，尚有一段時間才可兌現。
上文節錄自第203期《香港01》周報（2020年3月2日）《似近還遠的脫貧 未完成的社會保障》。
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