【政策分析】特赦也可「be water」？　一盤沉重又尷尬的政治計算

港台前日（11月5日）報道，政府內部曾思考引用《基本法》權力，特赦反修例活動中被捕人士的可行性，行政長官林鄭月娥其後否認。其實自反修例風暴爆發以來，特赦參與者一直是爭議訴求之一，非建制派自然認為特赦被捕的參與者可緩和社會氣氛，政府及建制派卻會認為不追究違法人士，不符法治精神。
在目前法律制度下，特赦並非什麼新奇事物，實際上特首也一直都有使用這權力。另外在恆常的特赦制度外，現行法律框架內亦有其他形式可在廣義上達到特赦的效果，可按不同形勢而選用，真真正正「be water」。
可是尷尬之處在於，在特定社會事件中赦免罪責，往往是政治角力的結果，並涉及高度複雜的政治研判，動輒會被指控「破壞法治」、「政治凌駕法律」。以往在政界，一有特赦政治事件相關犯事者的建議，每每兩邊不討好，前年民主黨主席胡志偉一度提出特赦佔中參與者和犯案的警務人員，引起軒然大波，相信不少讀者仍記憶猶新。

▼11.3示威▼

2012年-16年98個案獲特赦減刑

《基本法》第四十八條12款訂明，行政長官行使「赦免或減輕刑事罪犯的刑罰」的職權。根據保安局前局長黎棟國2017年3月提供的資料，2012年至2016年期間，特首行使上述權力下，共有98宗個案得到減刑，亦即平均每年20宗左右。不過當時黎棟國表示，依據慣例在所有司法程序未完結前，行政長官不會行使以上權力。

另外這些特赦權的使用，和現在社會所爭議的特赦性質也有不同。這些個案中，行政長官是考慮長期監禁刑罰覆核委員會，對於無期徒刑或10年以上監禁的人士刑期提供的意見，按照服刑人的罪行性質、犯案時年齡、悔意、健康狀況等因素，酌情予以減刑；如服刑人被斷定患病而且不會存活超過其刑期、服刑期間曾為控方檢控工作提供實質協助等，行政長官也可行使特赦權。

「特赦」涵義廣泛　有空間「be water」

除以上「恆常」的特赦制度外，根據港大法律學院教授、名譽資深大律師陳文敏的說法，現行法律下亦有其他處理方法，廣義上達到特赦效果，例如胡仙案。事緣1998年，星島集團3名現任及前任行政人員涉嫌誇大集團旗下《英文虎報》發行量誤導廣告客戶被捕，時任集團主席胡仙被質疑和事件有關。時任律政司司長梁愛詩後來介入，以「公眾利益」（避免回歸初期便有大型傳媒集團垮台及導致近2,000員工失業）及「證據不足」為由，決定不起訴胡仙。換個講法，變相「特赦」了胡仙。

年代再久遠一點，可數到1977年的警廉衝突。當時成立不久的廉政公署大舉調查及起訴警隊的涉貪行為，引起警察不滿，一度闖入廉政公署總部傷人，引起社會極大關注。最終時任港督麥理浩頒布局部特赦令，除了已被廉署審問、正被通緝和身處海外的涉案者，其餘在1977年1月1日前涉貪而未被檢控的公職人員均可獲「特赦」，實際做法也是在未進入起訴程序已放棄處理案件。

所以，即使政府認為在司法程序未完結前行使特赦權不乎慣例，這只是形式上的問題。只要政府研判社會狀況合適，現行法律制度內絕對有足夠權力讓當局「be water」，達到特赦效果。

赦免罪責難有法律原則可依　純粹政治決定

問題就出在這裡。要運用特赦權力赦免罪責，涉及的考慮往往超越一切法律原則，是政府在考慮社會狀況後的政治決定。當年胡仙案，梁愛詩要關注「公眾利益」，本身就是一項政治決定，事後亦要承受政治上的代價，民主派立法會議員一度對其提出不信任動議，令梁甫上任即民望低走；當年港英政府放生涉貪人士，自然也會被質疑「不符法治精神」。

因此赦免與否，關鍵從來是政治角力，要到事件引起廣泛關注，影響「公眾利益」，甚至動搖管治基礎，才會促使政府行使特赦權力。

再加上，赦免行為屬高度政治敏感。執行細節上，如特赦的範圍、赦免的程度等等，都講求非常準確的政治研判。一旦處理不當，莫說對緩和局勢無幫助，甚至可能成為另一波爭議的源頭。

胡志偉曾提特赦佔中「大和解」　極速收回言論

舉一個明顯的例子：在反修例風暴前，「特赦」問題在本港對上一次引起爭議，是2017年。當時傘運七警因襲擊時任公民黨成員曾健超被判囚，引起建制派反彈，認為警務人員執法期間的行為不應受法律制裁，民建聯立法會議員蔣麗芸在2017年3月會議中，明確建議政府考慮對七警特赦或減刑。

該年4月，民主黨主席胡志偉接受傳媒訪問時提出，新一屆政府運用權力特赦傘運參與者，換取特赦七警及涉襲途人的時任警司朱經緯，達到「大和解」。報道一出引起政界震動，不論建制、非建制均對建議持反對態度，胡志偉即日收回言論。建制派當然傾向認為示威者犯法在先，警務人員受挑釁才會動手，只應特赦警察；而非建制派眼中，特赦他們認為行為過火的警察也未必合乎法治原則。

劃線問題又是另一個爭議，例如針對示威者，如果只以狹義的79日傘運為限，那其他相關案件，例如2015年的反水貨行動、2016年旺角騷亂，部分示威人士認為這是傘運積累問題的延續。於是非建制人士又會質疑，為何這些事件不包含在「大和解」的範圍內？

港府欠管治威信　提特赦易兩邊不討好

放諸今日，反修例示威暴力事件不斷出現，被捕人數接近三千。但社會另一關注點是，警隊中亦有部分人員使用過分武力，至今無一遭到起訴，現行監警制度亦欠缺實權制衡警權，因此示威者一方不滿「法治」只懲罰其中一方，觸發更多激烈示威，形成惡性循環。再加上政府管治威信已因今次風暴受到重挫，幾乎是動輒得咎，示威無日無之。

於這種背景下，莫說政府官方說法至今仍不接受特赦，即使政府真的考慮行使此權力，到底能否拋出一個各方陣營都接受的特赦方案，政府又有沒有足夠政治能量說服各方，本身就是一個疑問。講白了，行使特赦本不失為港府擺平兩邊的工具，惜林鄭內閣政治力量太低，特赦議題反成了蒙眼睛走鋼線的考題，單想像已令港府卻步。

眾所周知，單純依靠強硬執法和檢控的「大棒」，港府根本無法擺平風波，過去幾個月的動盪就是鐵證。如特赦等「紅蘿蔔」又不能出台，那到底這場示威浪潮，還有沒有終局之日？