澳洲準備與中國「和好」：經貿制裁有用　但中美澳三角關係會繼續

近日，中澳關係有了新進展。

9月7日，中國與澳洲在北京舉行高級別對話，距離前次的2020年悉尼對話已過3年。此次澳方代表團由工黨前貿易部長埃默森（Craig Emerson）率領，自由黨籍的前外長畢曉普（Julie Bishop）亦有出席，足見澳洲兩黨對本次對話的政治支持，其餘成員則來自企業、政府、學術和媒體等領域，都是熟悉中澳關係的人士；中方代表團則由中國前外長、中國人民外交學會名譽會長李肇星率領參加。

7日當天，澳洲總理阿爾巴尼斯（Anthony Albanese）也借東盟會議，與中國國家總理李強舉行了場邊會面。會後阿爾巴尼斯表示，自己與李強進行了「坦誠且富有建設性的討論」，雙方都對「穩定雙邊關係」正在取得的進展表示歡迎，自己也將在年內訪問中國。從時序發展來看，這是澳洲總理2016年以來的首次訪華。

從高級別對話復辦、中澳總理會晤，到澳洲總理確認訪華，中澳關係經歷近年震盪，明顯已有回暖跡象。而這一變化，被認為是2022年5月阿爾巴尼斯政府上台後，澳洲調整對華政策的直接結果：2022年7月，澳洲新外長黃英賢在峇厘島舉行的二十國集團（G20）峰會期間會見王毅；11月，中國國家主席習近平在印尼峇厘島會見澳洲總理阿爾巴尼斯；12月，王毅與黃英賢在北京會晤；2023年1月，中國部份放寬對澳煤炭的非正式禁令；5月澳洲貿易部長法雷爾（Don Farrell）訪華，之後便是前述的新進展。

而如此變化，體現了阿爾巴尼斯政府治下，澳洲對華政策的實用主義邏輯：雖視中國為戰略挑戰，卻也正視自己與中國的經貿聯繫。

澳洲民意怎麼看中國

觀察澳洲知名智庫「洛伊國際政策研究所」（Lowy Institute）2023年所做的幾份調查，可以窺見澳洲輿論對華的複雜觀感。

以「未來十年澳洲切身利益威脅」的調查為例，「來自其他國家的網絡攻擊」是澳洲民意最擔憂的事，有高達68%的受訪者如此認為；位列第二的威脅，則是「中美因台灣問題發生軍事衝突」，具有64%的民意基礎，而這一數據在2022年僅有35%，可見中美博弈、台海緊張的氛圍確在近年造成影響；「中國外交政策」則在此次調查中位列第四，以59%的民意基礎略低於排名第三的「朝鮮核計劃」（60%），但「中國外交政策」在2022年尚有65%民意基礎，今年降至59%應是受阿爾巴尼斯政府對華緩和、中澳關係解凍的背景影響。

由上述數據可以發現，澳洲民意對中美軍事衝突的擔憂十分顯著，其中應有恐懼中國威脅，卻又不想過度捲入的情緒背景。洛伊國際政策研究所2023年的其他調查也有類似趨勢。

例如在2023年「如果中美發生軍事衝突」的調查中，超過一半的受訪者（56%）認為澳洲應保持中立，這一數據比2022年增加了5個百分點，另有42%的受訪者認為澳洲應該支持美國，但這一數據也比2022年下降了4個百分點。如果將題目聚焦為「倘若中國入侵台灣，你是否會支持與美國共同採取一系列應對措施」，絕大多數受訪者（80%）表示支持「接納台灣難民進入澳洲」，也有76%受訪者表示支持「澳洲對中國實施經濟和外交制裁」，有64%支持「澳大利亞向台灣政府運送武器和軍事物資」，有61%支持「派遣澳洲海軍阻止中國對台實施封鎖」，唯一沒有得到過半支持的選項是「派遣澳軍前往台灣抗擊解放軍」（42%）。

而前述「未來十年澳洲切身利益威脅」調查中，「中國外交政策」排名第四的現象，呈現了澳洲民意對中國仍是提防多過親善，洛伊國際政策研究所的其他調查也有類似跡象，其背後原因應與近年美國動員澳洲在內的印太國家「圍堵中國」、莫里森（Scott Morrison）政府也積極配合有關。

例如「未來20年內中國會否對澳構成軍事威脅」，有高達75%的受訪者認為，中國「非常」、「有些」可能在未來20年內對澳洲構成軍事威脅，這一數據與2022年相同（75%），並且顯著高於2018年（45%）；「誰是澳洲在亞洲的最好朋友」調查中，日本（44%）再度排名冠軍，遙遙領先排名第二的印度（16%）、新加坡（15%），中國則以7%數據倒數第二，但回顧2016年，中國可是在同一調查中位居榜首；在「感情溫度計」中，新西蘭以85°成為榜首，其次是75°的日本與英國，中國的數據則是較低的33°，這一讀數自2021年來便穩定如此，但2018年卻還有58°的高溫。

不過如前所述，阿爾巴尼斯政府上台後的中澳解凍，在一定程度上影響了民意流轉。例如針對「中國在太平洋地區潛在的軍事基地」調查，絕大多數受訪者（87%）表示，他們「非常擔心」或「有些擔心」中國可能在太平洋島國開設軍事基地，其總體結果與2022年的比例相去不遠（88%），但表示「非常擔心」的人數整體下降了18個百分點。在「對全球大國的信任程度」調查中，日本（85%）、英國（84%）、法國（79%）、美國（61%）是澳洲受訪者最信任的前四名，中國（15%）和俄羅斯（8%）則再次墊底，成為受訪者中最不值得信任的全球大國，但對中國來說，這一數字已比2022年（12%）略有增長。

而針對中澳近期回暖，包括雙方高層會晤、中國解禁部分澳洲產品進口，澳方民意也有相對積極的回應。在「對中澳關係相對改善有何看法」的調查中，超過一半（56%）的受訪者表示，恢復部長級接觸對澳洲的國家利益「非常」或「有些」積極，其餘的人則分為兩派，一派認為這不會對澳洲的國家利益產生影響（21%），另一派則認為這會對澳洲的國家利益產生「非常負面」或「有些負面」的影響（20 %）。

「和好」的現實考量與極限

綜上所述，澳洲民意整體防範中國，卻又不過度反對政府改善中澳關係，觀察箇中原因，除了擔憂被捲入台海戰火外，經貿當然是關鍵。

2015年中澳自由貿易協定簽署後，雙方豁免了彼此的進出口關稅，澳洲也為自身的鐵礦石、煤炭和液化天然氣找到穩定市場。但2020年開始，中澳關係遭遇重挫：時任總理莫里森先是在新冠溯源上劍指中國，又取消了維多利亞州與中國的「一帶一路」協議，接著在新疆、香港議題上高調抨擊北京，明顯是要呼應美國發起的「對華圍堵」。

不甘示弱的中國於是祭出一連串對澳制裁：先是在2020年5月對澳洲大麥加徵80%的反傾銷稅和平衡稅，又在同年6月發佈澳洲旅遊警告，提醒遊客「切勿前往澳洲旅遊」，接著在8月以「洩露國家機密」為由逮捕了CGTN的澳洲籍主持人成蕾，並以「口蹄疫」為由，暫停從澳洲進口牛肉。該年10月，中國開始通令國內紡織廠「避免使用」澳洲棉，並在11月停止進口澳洲龍蝦與煤炭。其後，北京又裁定澳洲葡萄酒存在傾銷，對其加徵了最高212%的臨時反傾銷稅。

對此，澳洲當然不會坐以待斃，而是分別在2021年、2022年向WTO申訴中國對澳洲大麥（DS598）和葡萄酒（DS602）課徵平衡稅。但在結果出爐前，澳洲已因北京制裁蒙受損失，不僅失去了大麥的最大出口市場，嚴重依賴對華出口的澳洲棉花產業也因此受損，澳洲龍蝦則失去了最大的海外市場，煤炭也失去了第二大出口市場。從這一視角來看，澳洲加入「對華圍堵」雖有獲益，包括在美國動員印太的布局下，成了「美英澳三方安全夥伴」（AUKUS）的成員，卻也同時在經濟上嚴重失血，且暫時無法尋得解方止血。

正因如此，阿爾巴尼斯政府上台後，澳洲的對華姿態有所緩和，便是希望北京能在貿易制裁上手下留情。例如2022年11月阿爾巴尼斯與習近平會晤後，便在稍後的APEC經濟領袖會議中暗示，澳洲「極不可能」支持台灣加入CPTPP，不久之後，中國企業在2023年1月恢復進口澳洲煤炭；2023年4月，由於中澳針對「大麥傾銷」一事進入協商，澳洲外長黃英賢、貿易部長法雷爾也宣布了暫停此事在WTO的申訴，中方則在8月恢復了澳洲大麥進口；5月法雷爾訪問中國，與中國商務部長王文濤進行會晤，並表示此次訪問是為「全面恢復澳洲各個領域的對華貿易」，5月18日中國駐澳大使肖千便宣布即日起恢復進口澳洲木材。

從以上發展來看，中澳關係確有觸底反彈跡象，未來解凍回暖相當可期。只是配合澳洲的內外情勢來看，這次的反彈幅度恐怕有其極限。

首先是內部情勢。如前所述，從洛伊國際政策研究所的多份2023年最新民調來看，澳洲輿論的對華觀感與10年前大相逕庭，如今中國在澳洲多數民眾眼中，安全威脅的角色分量多過了經濟夥伴，即便阿爾巴尼斯政府的對華立場相對務實，希望止損「過度反華」的政經代價，卻也不可能全然忽視民意，進行幅度過大的立場修正。

接著是外部環境。眾所周知，中澳關係之所以在近年嚴重低盪，關鍵還是莫里森政府選擇呼應美國的「對華圍堵」，換句話說，中美博弈在很大程度上，牽動著中澳關係的發展方向。從這個視角來看，不論阿爾巴尼斯政府如何務實，澳洲終究還是定錨在「美國陣營」的印太國家，所以阿爾巴尼斯雖能在經貿場域推動中澳回暖，卻基本上不可能終止、退出AUKUS等美國主導的軍事項目。簡單來說，更巧妙的中美平衡可期，「重大讓步」恐怕就遙遙無期。

但無論如何，劍拔弩張的中澳關係走向和緩，符合兩國當今的政治期待。美國雖不會停止動員澳洲圍堵中國，但北京通過2020年開始的一連串經貿制裁，也展現了自己調控、影響中美澳關係的能耐。經歷過去幾年的底線測試，未來的中美澳三角關係，將以鬥爭持續、但破壞性更小的方式前行。