中菲仁愛礁衝突後　王毅為什麼提議與東盟國家合作？

近期，中國與菲律賓因南海問題再起摩擦。

8月6日，菲方指責中國海岸警衛隊在南海攔截並用水炮攻擊一艘菲律賓軍用補給船，並稱事發當下，菲方正在護送為駐紮在南沙群島（菲稱斯普拉特利群島）仁愛礁（菲稱阿雲津礁）的菲律賓軍事人員運送食品、水、燃料和其他物資的船隻；中國海警發言人則回應稱，菲方有2艘運補船和2艘海警船未經中國政府批准，非法闖入中國南沙群島仁愛礁鄰近海域，中國海警依法實施必要管控，對菲搭載違規建材的船隻進行了攔截。

接著雙方持續過招。中方在8月7日敦促菲律賓拖走「坐灘」仁愛礁的軍艦，菲方則於同日召見中國駐菲律賓大使黃溪連，菲律賓總統小馬可斯（Ferdinand Marcos Jr.）也公開表示，菲律賓仍會繼續捍衛國家主權與領土，同時否認菲律賓曾向中方承諾拖走「坐灘」軍艦。10日，菲律賓政府宣布暫停由中國企業承包的馬尼拉灣（Manila Bay）22個填海項目，理由是評估項目對環境和社會的影響，以及是否符合法規，但有不少分析認為，中菲在仁愛礁的摩擦才是主因。

而與菲律賓互動密切的美國也不甘示弱，美方國務院公開表示「支持菲律賓的合法海洋活動」，引來中國國防部在8日反擊，稱「美國不是南海問題的當事方，無權在這個問題上指手劃腳」。8月12日，正在新加坡、馬來西亞訪問的中國外長王毅再發聲，點名美國唯恐南海不亂，不斷在這一海域興風作浪，在中菲之間挑動是非，慫恿對抗，破壞南海和平安寧，以服務美國自身的地緣政治戰略。王毅同時強調，中方願意與東盟各國一同加快推進《南海行為準則》磋商，中國和東盟國家完全有能力及智慧維護南海和平穩定。

情勢發展至今，中美菲三方的博弈取態已相當明確：在美國推進印太戰略的背景下，中方有意敲打愈發親美的菲律賓，美國則要藉南海議題拉攏菲律賓在內的東盟國家，故北京強調了美國的「慫恿對抗」，避免將問題上升為中國與東盟整體的結構性衝突；美國則表態支持菲律賓的「合法海洋活動」，希望強化華盛頓的威懾與承諾可信度。因此這一衝突雖是中美菲的三方較勁，卻也同時把球傳到了東盟手中，王毅更是特別提及與東盟國家的合作。

東盟如何應對南海問題

觀察東盟與南海問題的交集，菲律賓、越南、馬來西亞、汶萊、印尼皆是相關國家。其中有部分國家在早年採取半軍事化的佔島行動，例如1999年的菲律賓軍艦「坐灘」仁愛礁，並在近年轉戰外交與法律場域，借聯合軍演、能源探勘，提高美國等域外大國在南海的話語權，或是例如菲律賓提出仲裁訴求、越南通過《越南海洋法》等。

但從東盟的整體立場出發，其做法又與個別國家不盡相同。1992年，第二十五屆東盟外長會通過《東盟南海宣言》（ASEAN Declaration on the South China Sea），以此為基礎，東盟逐步構建了外長擴大會議、地區論壇等一系列東盟介入南海問題的機制與平台。多年以來，「東盟模式」都是東盟做為區域行為者，應對南海問題時的基礎思路，也就是以「集團方式」介入南海問題、以「多邊機制」掌控南海局勢、以「大國平衡」調控南海議程。

首先是以「集團方式」介入南海問題。這一原則體現在東盟「協商一致」的行為模式上，也就是不論各國的個別立場如何，只要是以東盟身分行動，就應在內部「協商一致」的基礎上，共同發出「一個聲音」。例如1996年召開的東盟外長會議，便對建立「南海地區行為準則」的構思給予集體肯定；1999年11月，《南海地區行為準則》草案由菲律賓、越南起草完成，也得到東盟第三次非正式領導人峰會的一致贊成。

第二是以「多邊機制」掌控南海形勢發展。而這一原則又與前述的「集團方式」相結合，形成了思想上多邊主義、行動上雙邊主義的互動方式，也就是東盟內部多邊協商達成共識後，再由各種多邊機制，與中國就南海議題展開互動與博弈，而非以個別大國為代表。其中東盟外長會議、東盟地區論壇等，皆扮演了重要角色。

第三是以「大國平衡」調控南海議程。雖說東盟時常強調「地區問題地區解決」，展現區域國家的自主意識，但從實際操作來看，東盟並不總是排除大國干涉，反而會在某些特殊議題上借力使力、達成大國平衡，以求凍結衝突，例如1980年代東盟主張召開柬埔寨問題國際會議，便是尋求將區域問題國際化的案例。而南海問題既涉中美博弈，又與東盟多國相關，故部分國家會選擇犧牲「地區問題地區解決」的原則，似乎也是可以想像的發展。

但仔細觀察，前述三個行動邏輯並非完全契合。例如「大國平衡」就易與「集團方式」發生矛盾，因為東盟國家並不全是南海問題的相關方，而相關方中也只有菲律賓、越南受到國內政治結構、民族情緒牽引，持較強的聲索立場，並想積極借美國進行「大國平衡」；但這一趨勢又受「集團方式」的牽制，因為東盟在「協商一致」的前提下，極難做出特別親美、親中的集體決策，這就導致東盟整體在南海問題的「大國平衡」舉動，與菲律賓、越南存在不小的溫差，前者更多是想凍結衝突，後者則期望「改變現狀」。

正因如此，近年的南海摩擦往往呈現菲律賓、越南以個別身分行動，東盟對此既不背書、也不譴責的場景，包括此次的中菲仁愛礁摩擦。部分分析因此認為東盟是「無效組織」，稱其只能產出不溫不火的共識，無法約束、干涉個別成員行為，更遑論轉型集體安全組織。

東盟的生存之道與貢獻

平心而論，前述批評確有現實基礎，但觀察東盟所處的複雜地緣位置與國際背景，或許應有更公允的評論。

從組成結構來看，東盟各國的宗教、語言、文化、資源稟賦、發展程度差異不小，而各方的最大共同點，就是在地理意義上相互比鄰；相互聯繫的最大共識，則是要告別殖民壓迫、種族屠殺、分離主義、反共狂潮的血腥歲月，推動本國與區域的發展繁榮，也就是要在極大的差異基礎上，極大化區域合作的可能。因此觀察東盟的內部行為模式，可以發現各國鮮少批評他國的人權問題，也不以獨裁或民主區分彼此，更會避免資助他國境內的反叛組織、顛覆行動，卻也不過度評論他國的政權改易，緬甸政變便是一例。

而南海問題的發酵，便是對上述共識的挑戰，也是域外大國借此分而治之的契機，其後續結果則展現東盟維繫區域團結的苦心孤詣。2016年「南海仲裁案」結果公布前，新加坡前外交官馬凱碩便已在第十一屆中國—新加坡論壇上直言，東盟就像是「明朝易碎的花瓶」，自己不希望大國競爭打碎「花瓶」，但南海仲裁案正在刺激大國博弈的神經，最後可能擠碎「花瓶」。

馬凱碩的分析有其道理。南海仲裁案結果公布後，中方表示「不接受、不參與、不承認、不執行」，美國與日本則表態支持聲索國，東盟於是面臨南海聲索國與非聲索國、強硬與溫和聲索國的內部分歧，如此分歧與國際環境相連結，其實就是在中美間「選邊站」的壓力。最終，為維持內部合作與統一，同時避免與中美對立，東盟選擇了低調處理，菲律賓也接受各方勸阻，未堅持在當年的東盟外長會議《聯合公報》和東亞峰會《主席聲明》中提及南海仲裁案，風波逐漸平息，證明了「東盟模式」依舊有效。

但中美博弈並未回歸平靜，美國依舊推進印太戰略，東盟的分裂隱憂仍在，且印太戰略的強勢，也讓東盟感覺到了「被邊緣化」的壓力。因此可以發現，東盟在處理與域外大國的經濟合作上，比起過去更加積極有為，既在區域全面經濟夥伴關係協定（RCEP）中引入中國做為市場與經貿引擎，又在印太經濟框架（IPEF）上配合美國協作；但在主權與軍事合作場域，多數東盟國家便取態謹慎，基本上除了現在的菲律賓政府相對親美外，各國都不願展現過強的選邊姿態。

歸根結柢，東盟整體的成立初衷依舊未變：維護東盟在區域合作上的自主性和中心地位，避免任何區域外大國主導區域秩序，同時維持區域的團結穩定。其內部統一性當然不能跟歐盟、乃至北約相比，成員國中也偶有不合群的個別行動，但各方共識依舊在維持區域安穩上扮演重要角色。

而處理如今的南海問題亦是此理。中美菲的仁愛礁衝突，其本質便是菲律賓在中美間「過度選邊」的結果，東盟整體雖出於團結意識，不會對菲律賓大加譴責，卻也不可能為替菲律賓助陣，而令區域的大國平衡失序、並讓東盟分歧一發不可收拾。展望未來，東盟面對南海問題仍會以「東盟模式」為軸心，運用「集團方式」、「多邊機制」、「大國平衡」的槓桿，讓看似無共識的現狀繼續成為最大共識，即便無法促進新合作機制的誕生，也至少降低衝突規模，避免東盟與南海陷入全面選邊的壓力。而這便是王毅之所以提議與東盟合作的關鍵。