耶倫警告6月1日美國或陷債務違約　政治臨絕路　或逼出解困奇招？

5月1日，美國財長耶倫（Janet Yellen）去信國會，稱美國最早有可能在6月1日就要面對債務違約，大大縮短了共和、民主兩黨在提升國債上限一事的「膽小鬼遊戲」撞車限期。雖然耶倫表明真正的限期可能會比其最早預期晚幾個星期，但她就再次呼籲國會儘快提升或暫緩國債上限——否則美國將會史上首次使全世界預設為最終安全資產的美國國債陷入違約，衡擊全球金融市場。此前一直拒絕談判的拜登已邀請國會兩黨領袖在5月9日到白宮進行磋商。

技術上，美國國債的31.4萬億美元上限早在本年1月達至，財政部至今只以特殊會計手段維持政府舉債和開支。根據此前的估計，美國債務違約之期（即是所謂的「X-date」）將會在本年7至10月之間來臨。此刻耶倫將「X-date」的預估突然提前到6月1日，就大幅削減了兩黨談判的有效時間。

為何會有國債上限的「怪現象」？

國債上限是美國政制的一大特點。它並非出於各國皆有的政府預算爭議，而是出於美國聯邦政府長期入不敷支，要尋得已通過的國會撥款資金，就只能舉債——由於美國憲法將舉債權歸於國會，因此就造成了國會通過了預算撥款之後還要額外再通過舉債立法的「怪現象」。（在1917年前，每次發債也需國會通過，但由於一次世界大戰開支繁雜，因而開始改為由國會制定國債上限。）

以往，提高國債上限是國會的例行公事，並非兩黨綁架美國信用以謀求政治交換的「人質」。但1995年共和黨結束了民主黨自1952年以來的國會眾議院穩定多數之後，國債上限就變成了兩黨政爭的工具，主要發生在共和黨（部份）控制國會、民主黨控制白宮之時。其中，在2011年奧巴馬（Barack Obama）主政期間，美國離債務違約只餘72小時，導致股市大跌，美國政府首次被標準普爾降級，並造成了13億美元的額外舉債成本。

與2011年一樣，此刻國會眾議院由共和黨控制，白宮和參議院則由民主黨控制，而兩黨爭議的緣由也是由於共和黨堅持要將提升國債上限與政府削減開支綑綁，卻不願接受加稅開源。

危機再現的緣由

本年1月，經15次投票，打破164年來記錄之後，共和黨的麥卡錫（Kevin McCarthy）才當選眾議院議長。當時他與黨內極端議員達成的交換條件之一，就是要將提升國債上限與限制聯邦政府開支綑綁。

雖然共和黨內對於哪些聯邦政府應被削減未有整體共識，但麥卡錫在4月26日經最後一刻的黨內談判和退讓後通過了所謂的《限制、節省和增長法》（Limit, Save and Grow Act）。

此法一方面實質上暫緩國債上限至2024年3月，另一方面則要求將來年開支上限限制在2022年的水平，其後每年增幅限於1%，預計十年內將節省4.8萬億美元。同時，此法也特別針對民主黨已通過的政策開火，包括廢除拜登對於二手電動車和潔淨能源生產的補貼、取消拜登當局的學生貸款豁免等。共和黨人更為了利用「人人皆討厭交稅」的民意，提出扣減國稅局開支——據國會估計，此舉反而將減少政府收入，與共和黨削減赤字原意相違背。

麥卡錫在4位黨內議員的反對（即黨內反對人數上限）下通過《限制、節省和增長法》後，明知道該法不能通過參議院，也不會獲拜登簽署，卻聲言自己已經完成了工作，只待拜登出招與他展開談判。

拜登一直以來的立場，則是聯邦預算、政府開支、削減赤字都可以談，但不是與提升國債上限綑綁一起談。這種立場可算是汲收了奧巴馬時代第二次國債上限之爭的教訓（2013年）——當時共和黨人要求削減奧巴馬醫保以換取提高國債上限，奧巴馬堅持不談判，最後共和黨人什麼也得不到就讓了步，輸掉了這一場「膽小鬼遊戲」。

時間無多的「膽小鬼遊戲」

如今，雖然拜登主動邀請了麥卡錫、參議院共和黨領袖麥康奈爾（Mitch McConnell）、眾議院民主黨領袖傑弗里斯（Hakeem Jeffries）和參議院民主黨領袖舒默（Chuck Schumer）到白宮商談，但根據政治新聞網站POLITICO的消息，拜登立場並無改變。該網引述一名高級官員的說法，稱「如果你想多聽一次無條件、無贖金處理國債上限是你的責任的話，那麼（拜登）可以再說一次。」

拜登與麥卡錫兩人「企硬」之際，客觀的日程表也沒有留給他們太多的討論時間。麥卡錫本人本周就會帶領國會議員訪問中東，而拜登本月19日起就要到日本出席G7峰會，以及24日在澳洲舉行的四方安全對話（QUAD）峰會。換言之，兩人在6月1日前可作面對面溝通的時間只有兩周左右。

雖然市場一直對於美國兩黨因為政治爭鬥而引爆債務違約災難的可能事態大體上也是抱着「船到橋頭自然直」的心態，但部份投資者在4月下旬已開始出售3個月期的國庫債卷而買入1個月期的債卷，明顯地分別推高和壓低了兩者的債息，而美國5年期的信用違約掉期（CDS）價格已升至超過十年以來的最高水平。

三種政治可能都「不太可能」

要在6月1日前破除債務違約的危機，政治上大體只有三種可能。其一是共和黨妥協，接受拜登不以提高國債上限為談判條件的要求。不過，除非民意到最後一面倒傾向將危機責任歸咎於共和黨，否則共和黨人絕對不可能妥協；而且，這個可能情況就算成真，也只會出現在債務違約迫近的最後一刻，避免不了危機迫近本身帶來的經濟成本。

其二是民主黨妥協，像2011年的奧巴馬一般接受「國債上限是人質」的前提，與共和黨展開有關聯邦政府開支的討論。然而，共和黨通過的《限制、節省和增長法》處處針對拜登的政策，民主黨方面幾乎完全沒有讓步的空間，而共和黨也沒有提出其他自由開支削減要出自什麼具體項目，使民主黨難有與之談判的起點。

同時，由於麥卡錫當選議長的其中一個條件，就是讓任何一位眾議員也能發動投票推翻議長，如果麥卡錫放棄《限制、節省和增長法》當中的任何要求的話，他也有失去議長之位的風險。

其三是部份共和黨倒戈——這也許是拜登心中的最佳劇本。由於此刻共和黨在眾議院只得9席多數，民主黨只要得到5位共和黨人倒戈就能在眾議院通過立法，因此在兩黨僵持的情勢之下，可能就會出現有少量溫和派的共和黨議員含淚與民主黨聯手通過立法應對。不過，任何倒戈的共和黨人很可能會在黨內初選被同黨踢除，政治風險極大，這套劇本的成事機會不高，而就算成事也只可能是暫時延緩國債上限，為兩黨談判爭取更多時間而已。

如果債務違約危機真的不能在一個月內得到政治解決，拜登當局還有很多極具爭議性的潛在「奇招」可以拿出來看看有沒有成效。

「奇招」倡議再起

首先，最好笑的是「萬億美元紀念幣」的發行。一項1997年的法律給予美國財長權力去發行「任何數量、面值」的白金投資型硬幣，原意是讓美國政府可以透過發行紀念幣去賺取鑄幣成本和紀念幣面值的差價。但字面上，財政部似乎真的可以發行一個面值一萬億美元的紀念幣，將它存到財政部在聯儲局的戶口之中，再此存款來支付包括國債利息在內的開支；為免影響貨幣供應，聯儲局也可配合賣出其手頭上的國債，變相增加不在政府機構手上的國債規模（這是否算是迂迴的舉債就見人見智）。

其次，就是各種頗具創意的發債手段。例如財政部可以發行利息回報超高的國債再以高價賣出，使政府負債名義上不超越現有的國債上限，又或者發行沒有到期日的永久債券，未來危機解決後再伺機贖回等等。

再來的則是由拜登當局直接不理會國債上限，繼續發債。這種做法有兩種可能法律依據。一是國會的撥款法案具有法律效力，聯邦政府因此沒有辦法停止舉債而不違反撥款法，因此聯邦政府為了違法就只能繼續舉債。二是美國憲法第十四修正案訂明「美國公債的有效性……不能被質疑」，因此當國會通過的國債上限導致美國國債受到質疑之際，美國總統就只能遵守憲法，而不理會國會上限。

上述的這些「奇招」除了聽起來頗為異類之外，在實際操作上和法律效力上都面對重大理論質疑，而且從來沒有試行過。但每次美國出現提高國債上限的政治爭鬥，都會有不少有識之士半認真地、半開玩笑地提出這些方案。

然而，如果美國兩黨真的被政治鬥爭沖昏頭腦，不惜自我製造出美國債務違約的歷史性全球危機，人們也許就有理由去認為這些「奇招」其實也不是不值得一試的。