「貿易天團」高調訪華　歐洲心態劇變卻被很多人忽視︱專家有話說

4月5日，法國總統馬克龍與歐盟委員會主席馮德萊恩開啟訪華行程，隨同馬克龍訪華的還有以法國電力公司、阿爾斯通、空中巴士客等公司高管，這意味着此次行程除了為歐洲爭取烏克蘭問題的政治解決方案之外，對華經濟關係的「重置」也是重要目標之一。而馬克龍邀請馮德萊恩一同前往，則意味着此次訪華成果有望在歐盟層面達成協調一致。
歐盟對華經濟外交最重大轉變是從「以商促變」的舊框架進入「負責任共存」的新框架。新框架具有濃厚的價值觀色彩，對抗性明顯加強，但其不尋求改變中國，不願對華經濟脫鉤，在給中歐關係調整帶來挑戰的同時也提供了發展機遇和合作空間。
作者：趙柯、畢陽

作者趙柯是中國歐洲學會理事，中共中央黨校（國家行政學院）國際戰略研究院俄羅斯與歐洲研究所副所長、副教授；畢陽是外交學院外交學專業2020級博士研究生。本文轉自歐亞系統科學研究會公眾號。

01 概念界定與文獻回顧

一般認為，經濟外交（Economic Diplomacy）包含兩層含義。一是強調經濟外交是一個國家對外經貿合作的總和。它不僅包含商務外交（Commercial Diplomacy）中促進對外投資與貿易、擴大對外經濟合作的內容，也包含處理對外經濟政策問題的外交。二是強調將經濟資源作為獎勵或製裁手段，以追求特定的外交政策目標，這個層面上的經濟外交也常被稱為「經濟國策」（Economic Statecraft）。大衛·鮑德溫（David Baldwin）認為，經濟國策有三個基本組成部分：一是在施加影響過程中所採取的政策工具類型是經濟的，二是施加影響的對像是其他國際行為體，三是施加影響的範圍包括目標對象的信念、態度、意見、期望、情緒或行為傾向等。可以看出，經濟國策意義上的經濟外交重點是通過經濟資源影響國際社會其他成員的行為，以達到經濟方面或非經濟方面的目標。

在經濟全球化遭遇逆流，特別是中美貿易關係緊張的背景下，西方國家更加強調大國競爭的回歸，將經濟外交作為大國博弈的重要競技場，經濟外交特別是大國經濟外交的理念和實踐也呈現新特徵。

第一，強調經濟外交要維護國家經濟安全，認為經濟外交應更好地在商業開放與外交戰略目標之間尋求平衡。安全優先逐漸成為各國的政策選擇，特別是特朗普政府奉行“經濟安全就是國家安全”的理念，認為以繁榮換取安全的國家最終會一無所獲，這對西方國家的經濟外交產生了重大影響。

第二，強調經濟外交服務於本國經濟，與國內經濟社會政策目標相統一。經濟全球化在帶來經濟高速增長的同時，也產生了收益分配不均衡的問題，財富向高收入階層集中的趨勢明顯，特別是在西方發達國家，中低收入群體往往成為經濟全球化的「輸家」。

第三，強調經濟外交要塑造更加有利於本國的國際經濟秩序。當今國際經濟秩序正處於深刻調整與變革中，在新一輪經貿規則的重構進程中獲得規則制定權成為大國開展經濟外交的重要政策目標。歐盟在2021年2月發布的新版貿易政策文件中，明確將領導世界貿易組織改革，提升多邊貿易治理框架的有效性，為可持續和公平的全球化製定全球規則列為其貿易政策的核心目標之一。

02 歐盟對「以商促變」傳統　對華經濟外交的反思

1975年，歐洲共同體與中國正式建交。1978年，雙方簽訂首個政府間貿易協定，這也拉開了歐盟對華經濟外交的序幕。歐盟對華經濟外交基於這樣一種信念，即在歐洲的影響下，中國將推動經濟的自由化並改善其法治和發展政治民主化。這一理念也被概括為“以商促變”，德國是“以商促變”最早的提出者和踐行者。自1984年時任聯邦德國總理科爾率領龐大貿易代表團訪華以來，德國的對華政策一直堅持「通過貿易改變中國」（Wandel durch Handel）的理念。

隨著中國經濟的快速崛起，歐盟對華經濟外交的政治色彩明顯加強。歐盟認為，中國在市場准入方面的限製或將威脅中歐對等的貿易關係，如何應對來自中國的競爭並推動建立公平的競爭環境是未來十年歐盟貿易政策的核心挑戰。

2016年是歐盟對華經濟外交的重要分水嶺。在這一年的5月，中國企業收購了德國頂尖工業機器人製造商庫卡公司，這讓歐盟的政治精英大為震驚，認為中國正有目的地對歐洲的關鍵基礎設施和高科技產業進行投資，以獲取技術和競爭優勢。同時，歐盟出台新的對華政策文件《歐盟對華新戰略要素》強調要在所有合作領域進行對等（reciprocity）與公平的競爭，歐盟及其成員國開始逐漸拋棄過去的「改變中國」的幻想，轉向現實主義。2019年3月，歐盟正式出台《中歐戰略展望》，將中國定位為合作夥伴、競爭者和系統性競爭對手。歐盟坦承，中國帶來的挑戰迫使歐盟尋找新的貿易政策。

對歐盟而言，「以商促變」已不合時宜，需要新的對華經濟外交框架。其原因主要有三個方面。

第一，歐盟認為「以商促變」在中國經濟競爭力不斷提升的背景下，導致中歐收益失衡。歐盟認為自己是收益相對較少的一方，中國獲益更多，並成為歐盟強大的經濟競爭對手。這種「吃虧論」當前在歐盟的政策界和學界變得十分流行。以研究歐洲經濟見長的知名智庫布魯蓋爾（Bruegel）在2020年的一份報告中聲稱，歐洲與中國在全球價值鏈的競爭是此消彼長的關係，中歐貿易的發展相對有利於中國，而不是歐盟。隨著中國向價值鏈上游攀升，開始生產更多的資本和技術密集型產品，導致中國產品對歐盟產品形成更高的替代性，中歐在經濟上的競爭性確實較以往有所提高。即使是在歐盟的傳統優勢領域，中國也越來越呈現後來居上的態勢。中國製造業的崛起對歐盟經濟界和政治界都產生了極大震撼，「吃虧論」成為歐盟看待雙方經濟合作的一個重要視角。

第二，歐盟認為「以商促變」無法有效保障歐盟的經濟安全。隨著中歐經貿關係的深化，歐盟擔心對中國經濟的依賴導致其產業鏈脆弱性的風險上升。歐盟認為中國的產業政策已經在多個層面影響了歐洲的創新環境和工業基礎，中國在新興技術方面的領先地位將改變歐洲企業的市場環境，這在人工智能、電動汽車和電動汽車電池等領域已顯現出來。中國的產業政策越成功，其向第三方市場出口的原本屬於德國、歐盟產業優勢領域的產品就越多，歐盟損失就越大。因此，時任歐盟委員會主席容克在2017年9月的國情咨文演講中宣稱，「我們不是天真的自由貿易主義者，歐盟必須一致保護自身的戰略利益，如果一個外國的國有企業想要購買歐洲的港口、歐洲的能源基礎設施或者國防技術公司，這個過程必須透明，要有審查和辯論。需要知道我們的後院在發生什麼，從而可以在必要的時候保護我們共同的安全，這是一項政治責任。」

第三，歐盟認為「以商促變」並未達到預期效果。在歐盟看來，「以商促變」並沒有讓中國變得更像西方，反而使中國更加堅持自身的政治體制和經濟社會模式，更加自信地沿著符合自己國情和歷史的道路前進。歐盟認識到沒有能力促使中國改變，雙方的經貿往來不可能使中國從根本上改變其經濟和政治結構，「以商促變」的舊框架並沒有為「變」設計具體的推動機制，歐盟缺乏可行的制裁和懲罰手段以迫使中國進行改革，這也意味着「變」的目標必然會落空。正是基於對「以商促變」效果的失望，歐盟對以「商」作為對華政策工具的看法發生了變化，試圖使其地緣政治化。

03 歐盟對華經濟外交新框架：「負責任共存」

對「以商促變」舊框架的反思，促使歐盟尋找對華經濟外交的新框架。德國工業聯合會（BDI）與德國經濟亞太委員會（APA）提出「負責任共存」的新框架，其核心理念和政策內涵受到歐盟及成員國官方相當程度的認可，愈來愈多地體現在歐盟官方政策中。德國總理朔爾茨也開始用「共存」來解釋其對中歐關係的理解，強調「要在這個世界上同與我們截然不同的政府共存」。「負責任共存」正在成為歐盟對華經濟外交的新框架，其內涵可概括為五個方面。

第一，「負責任共存」的「負責任」首先強調對歐洲價值觀的維護，強調發展對華經濟關係不能以犧牲價值觀為代價。所謂歐洲價值觀，在歐盟的政治語境中有確定的含義，即《歐洲聯盟基本權利憲章》所規定的，歐盟建立在人的尊嚴、自由、平等和團結等不可分割的普世價值基礎上，遵循民主和法治原則，通過創建歐盟公民身份和一個自由、安全與公正的空間，歐盟要做到個人權利至上。歐盟認為其價值觀面臨的挑戰很大程度上來自中國，認為中國的制度所體現的優越性使以歐洲為代表的西方民主體制的合法性受到愈來愈多的挑戰，甚至認為「中國正在使用貿易和經濟武器向歐盟施加政治壓力」。歐盟對華關係中的價值觀色彩不斷增強。

第二，「負責任共存」中「負責任」的基礎是不因短期的商業利益損害歐洲的長期競爭力。歐盟認為以往對華經濟外交經常將短期經濟利益置於戰略性、長期政策目標之上，而經濟利益至上使歐盟失去了塑造國際關係的影響力，歐洲很難像十年前全球金融危機和歐債危機時分享中國經濟增長的成果，因為不僅在中國國內市場，而且在全球市場上中國企業在諸多歐洲的傳統優勢領域正以歐洲競爭對手的身份出現。中國正取得愈來愈多的技術領導地位，歐洲卻在停滯不前。2020年，時任德國駐華大使葛策（Clemens von Goetze）稱，今後雙方的經濟合作須建立在開放、公平競爭和互惠原則的基礎上。中國企業已成為具有世界一流能力的競爭對手，歐盟不能接受競爭中的不平等待遇，應該保證公平的競爭環境。

第三，「負責任共存」中的「共存」首要的是容忍制度差異。容忍制度差異包含兩層意思，一是不認同中國的制度，歐盟視自己的制度模式是「普世」的，中國的制度模式是對歐盟的挑戰和可能的替代，這讓歐洲面臨「第三次制度之爭」。與中國的制度競爭不僅是軍事競爭，更是經濟競爭，制度之爭下的歐洲面臨着嚴峻挑戰。二是歐洲雖然不認同中國的制度，但與美國不同，歐洲認為與中國的制度差異並不必然導致雙方出現政治、軍事衝突，歐盟應該在堅持自身立場的基礎上，探索與中國長期共存的道路。

第四，「負責任共存」中「共存」的核心是保持經濟合作不脫鉤。與美國不同，歐盟並不贊同與中國完全脫鉤，歐盟認為即使與中國存在諸多經貿分歧，但與中國脫鉤並不符合其經濟利益。即使面臨美國試圖與中國脫鉤的壓力，歐盟企業仍然積極調整自己在中國的戰略，以適應一個擁有兩套獨立技術標準體系的世界，因為退出中國市場將是「經濟自殺」。

第五，「負責任共存」中「共存」的保障是要「武裝共存」。歐盟認為中國沒有對等開放市場，擁有非對稱優勢，歐盟和中國的競爭是依據完全不同的規則，這是不公平的。歐洲也要「武裝」起來，增強歐盟機構的作用，在對華經貿關係中制定新的政策，發揮歐洲統一大市場的價值，歐盟認為「27個成員國共同努力，制定統一的對華政策，歐盟將能發揮經濟大國的影響力」。歐盟委員會主席馮德萊恩將本屆歐盟委員會定義為「地緣政治委員會」，希望建設更加外向的歐盟，捍衛歐洲的利益，使歐盟成為一個更強大的地緣政治參與者，成為「負責任的歐洲」。歐盟認為與中國的經濟合作，要堅持經濟主權，戰略性地運用其經濟資源以提高歐洲的全球競爭力，通過加強外資審查、利用關稅等方式捍衛歐盟的戰略利益，並維護其安全。

04 「負責任共存」框架下　歐盟對華經濟外交新舉措

在歐盟看來，與中國緊密的經貿關係在帶來巨大利益的同時，也讓歐盟面臨嚴峻挑戰，並且利益與挑戰的天平正在失衡，解決之道在於在對外經濟合作中加強價值觀導向，密切與志同道合國家的經貿往來以確保供應鏈安全和促進所謂公平貿易。在地緣政治競爭趨於激烈的背景下，歐盟擔心與中國過於緊密的經濟聯繫會使其陷入被動依賴，試圖與中國建立一種「功能性的貿易夥伴」關係，增強經濟關係的可替代性。「負責任共存」體現出歐盟這樣一種對華經濟外交理念，並已初步形成了有具體政策支撐的框架體系。

第一，推動經貿關係多元化、本地化。為打造更具韌性和可持續性的產業鏈、供應鏈，歐盟正採取行動減少對華依賴，著手實施「中國+1」戰略，推動經貿關係多元化、本地化，這是歐盟「印太戰略」的核心內容。近年來，歐盟已與日本、韓國、新加坡、越南以及太平洋國家簽訂了不同類型的貿易和投資協定，下一步的重點是要完成與澳大利亞、新西蘭、印尼和東非共同體的貿易談判，恢復與印度的貿易談判和投資談判，繼續與東盟及其成員國接觸，從而為達成歐盟與東盟之間的區域間貿易協定努力。

第二，制定針對性的對華經貿政策。在中國企業對歐盟直接投資快速增長的背景下，為防範中國企業對歐盟核心科技企業的併購，2019年4月《歐盟外國直接投資審查框架》條例正式生效。根據該條例，歐盟委員會被授權基於公共安全和公共秩序的原因審查特定的外商投資項目，歐盟委員會有權要求成員國提供審查程序所必需的任何信息。歐盟委員會雖然沒有權力直接否決相關交易，但可以向成員國提出意見，成員國有義務聽取歐盟委員會的審查意見。歐盟主要成員國也紛紛強化對外資的審查力度。從2018年到2020年，德國三次修訂《對外貿易和支付法》，不斷擴大對外商投資的審核範圍，降低審核門檻。

第三，加強西方國家對外經濟政策協調。特朗普政府時期歐美關係雖然遭遇挑戰，雙方貿易糾紛和衝突不斷，但歐美對未來全球經濟秩序的發展與演變仍保持著相當程度的共識——維護西方在國際經貿規則中的主導和優勢地位，不能讓中國來書寫21世紀的經濟規則。自2017年12月以來，美歐日三邊貿易部長會議已經歷了九輪談判，目標直指中國。

拜登執政後，歐美在延續「大西方」經貿協調機制的同時，也在不斷建立新的經貿合作機制，指向中國的意味更加明顯。2021年6月，美歐貿易和技術委員會正式啟動，以協調雙方在全球經貿領域的所謂關鍵問題。

05 影響與前景

作為全球三大經濟體之一，歐盟綜合實力雄厚，是全球重要的戰略力量和影響國際格局演變的關鍵因素。當今世界正經歷百年未有之大變局，中華民族的偉大復興以及隨之而來中美之間趨於激烈的戰略競爭，無疑是百年變局最為核心的內容，歐盟在這場百年變局中扮演關鍵角色。對此，托馬斯·弗里德曼這樣描述：不論是美國還是中國，誰能在技術標準、貿易規則和科技競爭中將歐盟爭取到自己這邊，誰就能夠為21世紀的全球數字商業製定規則。中美歐三邊關係正加速調整，歐盟對華經濟外交的轉變需要高度重視。

歐盟對華經濟外交「負責任共存」新框架在相當程度上更加趨近美國對華政策，歐盟認為美國仍是其最重要的盟友，雙方需要加大在中國議題上的協調力度。與「以商促變」的舊框架相比，「負責任共存」的新框架具有多重政策目標，且這些目標之間存在相互抵消和矛盾衝突之處，這使得新框架在實施過程中的有效性和可操作性會大打折扣，在客觀上也為中國處理對歐關係留下了彈性空間。

歐盟的「負責任共存」理念反對孤立中國，而且希望在競爭中尋求長期共存。歐盟仍是維護開放型世界經濟的重要力量，經貿關係將繼續在中歐關係中發揮壓艙石作用，歐盟是中美歐大三角關係中可爭取的力量。此外，與「以商促變」的舊框架不同，「負責任共存」的新框架是被動防禦型的，其能走多遠不僅取決於歐盟的政策執行力度，而且也取決於中國的對歐政策。

儘管「負責任共存」的新框架有「經貿武器化」的意圖，但仍給中歐經濟合作留有很大空間。應對新框架的關鍵在於以擴大共同利益的包容性來化解歐盟「經貿武器化」的對抗性，通過開放合作實現利益深度融合，「鎖定」中歐關係的戰略方向，避免歐盟走向封閉的「大西方」。

第一，要堅持中歐經貿合作。雖然歐盟對中國經濟競爭力的不斷提升懷有疑慮，出現經貿關係意識形態化的趨勢，但脫鉤不是歐盟的政治共識，不願放棄分享中國經濟增長的紅利，深化中歐經貿合作仍是消解歐盟戰略對抗的有效手段。《中歐全面投資協定》是擴大雙方共同利益的制度性安排，中國仍要積極推動歐盟方面目前陷入停滯的批准進程。

第二，推動中歐綠色發展戰略的對接。中國堅持綠色發展的新理念，提出力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和，中國經濟將迎來深刻轉型和結構改革，這意味著要重構能源體系、金融體系、消費體係以及公共服務體系。綠色轉型是歐盟「雙支柱」發展戰略之一，歐盟在2019年就公布了應對氣候變化、推動可持續發展的「綠色協議」，旨在將歐盟轉變為一個公平、繁榮的社會和擁有競爭力、資源節約型的現代化經濟體。

第三，擴展全球經濟治理層面的合作。在單邊主義、保護主義等逆全球化潮流的背景下，作為全球貿易大國，維護開放型世界經濟是中國國家利益之所在。而歐盟作為全球最大的區域集團，也是多邊貿易體系的受益者和支持者，儘管當前國際社會對多邊主義的懷疑情緒日益高漲，但歐盟主張更多而非更少的多邊治理，並明確表示要「成為多邊主義的守護者」。中歐在推動世貿組織改革、維護全球供應鏈安全等問題上擁有廣泛的合作空間。只有將中歐關係更深地融入國際秩序的變遷與改革中，中歐關係才能獲得更廣闊的發展空間，也才能建設更俱全球影響力的中歐全面戰略夥伴關係。