緬甸政變：拜登團隊決策受限 價值觀外交已難奏效

緬甸政變發生後，拜登（Joe Biden）政府第一時間做出了反應，要求軍方釋放所有被關押的政府官員，放棄通過這種關押所獲得的權力，同時威脅對緬甸進行制裁。但自始至終，拜登政府都拒絕將緬甸執政黨領袖昂山素姬（Aung San Suu Kyi）被關押稱為政變。

從白宮和國務院的反應來看，美國完全沒有預料到緬甸會在此時發生政變。這也成為拜登民主黨政府面臨的第一個外交挑戰。其亞洲團隊如何應對緬甸政變，某種程度上也會預示美國會出台什麼樣的亞洲政策或印太戰略。

美國所支持的緬甸民主體制實際上還不夠成熟，尤其是緬甸軍方等既得利益群體，不會輕易放棄自己的權益。美國在和緬甸接觸的過程中，不但低估了昂山素姬和軍方的權力博弈，也忽視了美方同緬甸軍方的聯繫，導致在情報和資源方面，美國很難佔據主動。

昂山素姬的支持者在緬甸駐泰國使館前抗議：

這種被動局面和民主黨政府面對埃及政變的境況大有不同。在2013年埃及軍方推翻穆爾西（Mohamed Morsi）政權的政變中，當時的奧巴馬（Barack Obama）民主黨政府早有預料。奧巴馬政府拒絕將其稱之為「政變」，主要還是考慮到美國不得不依賴埃及軍方維護美國的地區利益。

穆爾西倒台和他本人執政無能有關，也和埃及軍隊、法院和官僚體系的抵抗大有聯繫。但最主要的原因還是美國始終難以接受穆兄會的執政地位。沙特和阿聯酋也一直遊說美國，穆兄會和基地組織在意識形態上屬於同流組織，都是美國利益的威脅。最終，埃及軍方和美國形成默契，發動了政變。政變發生後，美國雖然短暫停止對埃及的援助，但最後還是接受了軍人塞西（Abdel Fattah al-Sisi）逐漸掌權並最終執政的現實。

美國最初通過軍事援助說服埃及軍方接受向民主選舉的過渡與轉變，最後又不得不依賴埃及軍方維護美國的地區利益。而且，相比埃及，美國更需要沙特、阿聯酋和以色列協同美國的地區事務，尤其是考慮到伊朗核協議談判和巴以和談，當時的國務卿克里（John Kerry）也不希望捲入埃及內部鬥爭。

昂山素姬面臨的境況和當時的穆爾西有點類似。她本人也需要承擔一定的責任。但是，和埃及政變最大的不同是，美國對緬甸政變的「發起者」沒有直接的影響力。這是美國在應對緬甸政變時的一個決策短板。而根據過去美國的做法，經濟制裁也不可能影響到緬甸軍方。在這種情況下，拜登新政府在決策時不得不優先考慮美國利益和地區局勢。

當年希拉里推進美緬外交、支持穆兄會上台執政，符合其價值觀外交路線及中東顏色革命的地區大環境。拜登任命的印太事務協調員坎貝爾（Kurt Campbell）、國務卿布林肯（Antony Blinken）和白宮國安顧問沙利文（Jake Sullivan）等人都是當年相關決策的參與者和見證者。

但現如今，印太格局已經發生了很大的變化，東盟自身主導地位大幅提升，地區也不存在新一波民主變革的熱潮。希拉里那一套價值觀外交邏輯，已經無法幫助美國維護在緬甸的利益。在實際政策制定和利益考量方面，美國終歸還是要從理想回到現實，採取務實的做法。

坎貝爾早在10年前設計美國重返亞太戰略時就曾提到，「一個統一、和平、繁榮、民主和尊重公民權利的緬甸，有助於美國實現在緬甸的根本利益」。現在，坎貝爾等人考慮政策選項時，不能只考慮「民主」元素，而是要更多地從他所強調的「和平」和「繁榮」角度考慮美國利益。

尤其對於緬甸在內的東盟國家而言，和平、繁榮與穩定是當下的時代主題。美國如果繼續推價值觀外交，通過民主幹涉解決緬甸問題，已經很難引起地區共鳴。在這種形勢下，美國還是要回到多邊合作，像推進阿富汗和塔利班政治和解一樣，寄望包括中國、印度在內的地區國家，共同應對緬甸局勢的變化與挑戰。