【新冠肺炎】抗疫團結未到位　歐盟時日無多

歐盟各國領袖上周四（4月23日）進行視像峰會，正式同意約5,400億歐元的貸款救濟措施，並承諾設立所謂的「復蘇基金」（Recovery Fund）。於各界關注的「新冠債券」（Coronabond）上，領袖們卻未有着墨，只將下一波抗疫救市的細節放在預計將於本周三（4月29日）公布的歐盟預算草案之上。

這場外界原以為會通宵達旦的會議在數個小時內就完結了事，也沒有過去北方債權國與南方債務國之間的火藥味。雖然法國總統馬克龍再次警告歐盟將面臨解體，不過在德國總理默克爾會前已表明願意「大大提高德國對歐盟預算撥款」的背景下，意大利總理孔特（Giuseppe Conte）也表示「我們達成了數周前難以想像的重大進展」。由此可見，即使各國尚未能達成全面共識，大家也知道維持「團結」公關形象的重要。

「新冠債券」的暗渡陳倉

會議有兩大成果。首先，歐盟救濟的討論已由「新冠債券」等由歐元區共同舉債的爭議，轉到既有的歐盟預算話題上，讓政治意味濃厚的「新冠債券」問題可以沉悶且繁複的歐盟官僚技術用語—諸如「多年度財務框架」（MFF）、「復蘇基金」、「預算空間」（Budget Headroom）等—去較為低調地處理。這其實也是專門用語多如天上繁星的歐盟建制所慣用的「去政治化」手段。

其次，這一次歐盟預算預計將有重大的變革，主要來自預算佔成員國經濟產值的數額，以及隨「復蘇基金」而來的借貸能力。

早在新冠肺炎疫情來襲之前，英國脫歐後無大事的歐盟領袖已集中精力，爭論到底未來七年的「多年度財務框架」是要佔成員國經濟產值的1%還是1.1%。當中主要矛盾正是德國等歐盟預算淨支出國不願意歐盟變成所謂的「轉賬聯盟」（Transfer Union），即由盟內較富裕國家去補貼較貧窮國家的經濟發展。然而，在新冠肺炎疫情的危局之下，默克爾態度突變，料將導致其他經濟規模遠較德國小的「守財國」難以對抗疫預算增加說「不」—奧地利總理庫爾茨（Sebastian Kurz）在視像峰會之後就表示，奧地利「也」準備好展示團結，以支持歐洲的經濟復蘇。

鑑於歐盟預算本身以長期發展計劃為主，增加撥款對抗疫救濟直接幫助不大，於是所謂的「復蘇基金」便派上用場。其一，「復蘇基金」是歐盟預算框架之下可讓各國與歐盟建制較為自由使用的工具，在有救濟需要的國家時將有更大靈活性。

其二，「復蘇基金」也為「新冠債券」提供了暗渡陳倉的空間。歐盟委員會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）已表明，「復蘇基金」的資金將來自「預算空間」提升後歐盟委員會的貸款能力。所謂的「預算空間」，即歐盟實際支出與歐盟各國出資上限之間的差距，差距愈大，歐盟委員會以低成本借款的能力就會愈高。於是，得到「預算空間」借款能力加持的「復蘇基金」就變相成為了不稱作「新冠債券」的新冠債券。

馮德萊恩指，歐盟成員國因各自財務狀況不同，振興經濟與產業的能力有重大差異，因此歐盟委員會將使用「復蘇基金」去「平衡」這種失衡。她又聲言「復蘇基金」的規模不以十億百億計算，而是上萬億歐元的計劃，符合西、意等國提出1.5萬億歐元救濟的規模。

貸款與資助之爭

然而，歐盟每次展示團結的背後都有分裂的因子。這次外表尚算光鮮的團結當然也埋藏着下一波重大爭議的種子。

首先，默克爾大增德國預算撥款的豪言壯語，並沒有附上一個確切數字。程序上，默克爾固然要靜待馮德萊恩提出「多年度財務框架」的細節之後才加以討論。不過，她此舉明顯是將難解問題藏在寫着「團結」二字的地氈之下，暫時裝作看不見地氈表面的凹凸不平。

一向敢言的馬克龍上周四會後就先行開天殺價，直指歐盟的整體救濟方案至少要佔歐盟經濟總量5%至10%，即大約一至兩萬億歐元，這將是現有歐盟每年預算近十倍之數。政府負債將突破經濟總量100%的法國，此時已明顯站在意大利、西班牙等國一方，向北方「財主國」力爭權益。

更嚴重的是，即使德國、荷蘭等債權國願意供款，「撥款各國的方式」也是此次會議的「團結」旗幟下各方不介意讓外界看見的明顯分歧。在債權國一方，默克爾明言歐盟救濟的種類將有「限制」，而不必受助國還款的資助「並不在我會同意的類別之中」；在債務國的一方，馬克龍聲言如果「共同承擔的債務」只以貸款方式支持受助國的話，「這將不能解決根本問題」；同時，他更用上「財政轉賬」（budgetary transfer）一詞去形容他所主張的免償還資助，明顯是要將債權國國民心中恐懼的「轉賬聯盟」一說常態化。

貸款與資助之爭的核心問題在於，如果意大利、西班牙，甚至法國等國只能以借貸刺激經濟的話，它們的負債將高唱入雲，即使有歐盟委員會這種「友善債主」在短期內願意以低成本貸款，未來各自的政府開支成本定將大增。例如意大利目前國債佔經濟總量已高達135%，如果以德國現有的抗疫救市規模對照，此比率將上升至150%以上，這還未將意大利本年生產總值將下跌9.1%的預估計算在內。疫情過後，這些國家的財務狀況與作為歐盟參考標準的德國將愈走愈遠。

另一方面，以德國為首、對於免還款資助的堅決反對也有其內在邏輯。早前宣稱「只有歐洲繁榮，德國才會繁榮」的默克爾，其實並非只顧「守財」。不過，在她的考慮中，歐盟發債再一次性低息貸款予各國，其實已解決了財務狀況不佳的國家在疫情之中的借貸成本問題，而它們的財困問題卻是經年累積的結構性問題，絕不應該由德國資助，讓此等情況繼續。她的邏輯正是：要解決歐元區各國財務狀況不同的情況，債權國願意供款救助的同時，債務國也必須願意改革，讓兩類國家逐步走近。

文首5,400億歐元救濟中的約2,400億「歐洲穩定機制」（European Stability Mechanism），傳統上正屬於這種帶有改革條件的支援機制。這套機制早已被聲言「不相信任何來自歐盟的貸款」的意大利極右聯盟黨（Lega）領袖薩爾維尼（Matteo Salvini）批評為對意大利主權的攻擊。如果「復蘇基金」最後決定以貸款模式運作，意大利政府將面對重大壓力去否決此等「救濟」。由此可見，這個預計將於5月6日另一場歐盟峰會上演的爭議，將會是歐盟各國領袖政治工藝的重大考驗。

政治解決　刻不容緩

這場爭議的關鍵難題在於，即使歐盟各國領袖都有意願妥協，但新冠肺炎疫情影響之緊急，以及歐盟救濟議題的全面政治化，實在讓領袖們難有空間以政治語言藝術，以及歐盟建制漫長的談判過程，去重演以往種種消解各國重大爭端的戲碼。疫情並沒有留給他們這樣的空間與時間。

根據意大利3月至4月的一項民意調查，已有45%受訪者將德國視為「敵國」，連與意大利在歐盟救濟問題上幾乎站在同一陣線的法國也身受其害，38%受訪者認定為「敵國」。有意大利地方政治人物指出，意大利目前的反歐盟情緒已達至前所未見的高峰。有論者甚至猜測，即使德國、荷蘭等國願意以歐盟預算空間，加上「復蘇基金」，直接向意大利發放無償資助，這種名義上不是「新冠債券」的新冠債券也未必能挽回意大利對歐盟主要國家的反感。薩爾維尼更毫不諱言地呼籲孔特要追隨英國的腳步脫離歐盟。

另一邊廂，1999至2004年曾主管歐盟內部市場的荷蘭籍歐盟專員保基斯坦（Frits Bolkestein）則在當地報章撰文，直指類似新冠債券的共同債券將是歐盟的「棺材釘」，用詞與薩爾維尼幾乎同樣激烈。而根據德國一項4月初進行的民調，有41%受訪民眾寧願意大利退出歐盟，也不願成立共同債券，持相反意見的比例則有38%。

有趣的是，當受訪者被告知新冠肺炎疫情如何影響意大利國債負擔、意大利脫歐或導致歐元區解體（並影響德國出口），以及共同債券對德國支出的影響後，雖仍有35%民眾支持意大利脫歐，但支持共同債券的比例上升至48%。此等結果顯示，歐盟尚未到無力回天的境地。當民眾知道新冠肺炎疫情是歐盟整體要面對的共同難關，當民眾知道歐盟各國已是難已分割的經濟命運共同體，即使他們自己的國家要付出一些代價，不少人也還是願意付出。

然而，要讓這套歐盟各國榮辱與共的精神再次成為主流，歐盟領袖手中的時間已剩不多。如果他們未能把握這最後的光景的話，或許歐盟本身也是同樣的時日無多。

上文節錄自第211期《香港01》周報（2020年4月27日）《抗疫團結未到位　歐盟時日無多》。

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