【新聞背後】美國行政權力橫行　特朗普一個人說了算？

特朗普一句增加中國貨關稅Twitter推文，掀起全球股壇愁雲慘霧，好不威風。在此等國際經貿博奕背後，特朗普在美國國內也在運用其行政權力，大展拳腳，將美國既有的三權分立，推向「總統一個人說了算」的政治現實。
繼本年2月才上任的司法部長巴爾（William Barr）上周四（2日）缺席眾議院司法委員會聆訊後，委員會的民主黨籍主席納德勒（Jerrold Nadler）要求巴爾與眾議院商討向國會送呈「通俄門」調查報告部分未公開文件，並設下「美國東岸時間周一（6日）上午9時」為死線，否則將會控巴爾以「藐視國會」。
在特朗普早聲稱會反對「所有國會傳票」的背景下，民主黨控制的眾議院繼本年初政府停擺之戰後，勢將與行政大權在握的特朗普，揭開下一幕戰幔。

兩日內急改口風　阻國會傳召通俄檢察官

在巴爾面對「藐視國會」指控之際，周日（5日），民主黨亦公開表示計劃邀請「通俄門」特別檢察官米勒（Robert Mueller）在本月15日到眾議院司法委員會聽證。

在上周五（3日）才表示米勒是否參與國會聽證「由司法部長決定」的特朗普，周日聞訊馬上大改口風，在Twitter上公開反對米勒作證，指責民主黨輸打贏要，接連發表8條相關推文，遠超再加關稅的兩條。

由於米勒上周被揭曾在3月底去信司法部長巴爾，批評後者對其長達448頁通俄門調查報告的總結，指之缺乏「脈絡」，造成公眾對「報告關鍵面向的誤解」，米勒的國會聽證甚有機會給予民主黨火藥，即使不能損傷特朗普，也有機會使本在司法界享負盛名的巴爾聲譽盡喪。

巴爾為免受眾議院的律師團隊質問，因此上周才缺席聽證。同時，民主黨眾議院議長佩洛西（Nancy Pelosi）就公開指責巴爾曾對國會說謊，在收到米勒批評信後，仍向國會表示「不知道米勒是否支持他的總結」，已犯上刑罪。

此等烽火之間，性格神秘的米勒也不知會對國會爆出甚麼新料，在特朗普的計算中，似乎還是不讓他參加聽證為妙。

手握「行政特權」　無視國會傳票

除了「通俄門」調查的後續發展外，特朗普也處處反對眾議院對他的調查。上周，他就在紐約聯邦法院控訴德意志銀行及第一資本金融公司（Capital One），要求他們停止遵從眾議院對特朗普金融記錄的傳票。

而眾議院依法向國家稅務局（IRS）取得特朗普過去6年報稅表的要求，也被稅局隸屬的財政部部長姆努欽（Steven Mnuchin）攔了下來，使眾議院的民主黨人不知是否要向稅局發傳票，還是直接上法院控告姆努欽才好。

另外，根據「通俄門」調查，曾不惜辭職抗拒特朗普「炒掉米勒」命令的前白宮法律顧問麥克加恩（Don McGahn）也有被傳召到國會聽證。特朗普現正考慮引用「行政特權」（executive privilege）阻止麥克加恩遵從國會傳令。

兩度否決國會決議　行政手段暗渡陳倉

其實，特朗普本年以來已經兩次否決國會兩院的決定──一次是國會否決其興建美墨邊境圍牆「緊急狀態令」的決議；另一次則是國會要求美國中止介入也門（Yemen）戰火的決議。

而且，特朗普在阻止中美洲移民的問題上，也開始透過鬼祟的行政手段解決──例如路透社早前就報道，負責難民身份申請的美國公民及移民局（USCIS）已修改其內部培訓指引，或將透過前線人員的程序改動，使難民申請更難通過。

如此種種發展，可見成功挾民意以令共和黨的特朗普，在去年中期選舉、年初停擺建牆戰相繼失敗之後，竟然愈有「一個人說了算」的趨勢，任民主黨控制的眾議院如何動作，也動不得他分毫。

在國會分治的情況下，民主黨不能單靠己力迫令特朗普服從，實屬正常。不過，行政機關對於國會調查的權力如此輕蔑，卻是非比尋常。

「藐視國會」罪雖在　實難行

當然，國會兩院任何一院都可以透過簡單多數對任何人士控以「藐視國會」。而「藐視國會」自1857年開始就已經是聯邦刑罪，罪成者可判囚最高一年。

在遙遠的過去，國會還可以透過國會的警衛官（Sergeant-at-arms）去主動逮捕藐視國會者。參議院在1927年就曾運用有關權力，而最高法院在1929年也曾判定國會有要求「為立法機能迫令作證」的權力。不過，國會主動出擊的權力在1935年就沒有被運用過，如今就算要「重操故業」，也不知如何着手。

在今日較為「斯文」的國會，執行「藐視國會」刑責的權力，實際上已經交到司法部手中。不過，如果司法部要控以「藐視國會」刑責的對象是司法部長自己，實在難以成事──我們很難想像巴爾會簽署授權司法部對自己提出刑事起訴的文件。

當然，以往也有不少行政部門官員拒絕出席國會聽證，不過最後皆以非刑事手段和平解決。

國會權力只是「紙老虎」？

另外，國會也可以繞過司法部，以國會的律師從民事方式，要求法院迫令有關人士服從國會傳票，否則將會負上「藐視法庭」之罪。

奧巴馬時代的司法部長也曾在2012年被控「藐視國會」。當時奧巴馬曾引「行政特權」阻止國會傳令；最後民事訴訟拖延至2016年才由法院判定奧巴馬的特權無效，不過那時候爭議已經事過境遷。

這種國會傳召權與行政特權的高下較量，目前尚未有最高法院判例。此時此刻，也並非沒有可能製造出一宗可以打上最高法院的新案件。然而，經特朗普親手揀選、委任兩位大法官過後，最高法院已是保守派的天下，此等訴訟無異於送給特朗普一場勝仗。

由此等分析可見，國會調查、傳召的權力，對行政機關而言，說到底只是「紙老虎」而已。特朗普固然可以敗選，但美國總統（如果他或她願意的話）確有「一個人說了算」的權力。

特朗普此刻借行政權力橫行，不顧對立法（甚至是司法）權力傳統上禮儀性的尊重，所暴露出的是美國分權制度的缺陷──一個「一群人聚在一起的地方」（「國會（Congress）」一詞原義），或是「一堆人在討論的行為」（「議會（Parliament）」一詞原義），實在沒有力量去監察手握實權的行政機關。

以往的監察，只是人們尊重傳統禮節之下的假象而已。拆破了這個假象的特朗普，也開始毫無節制的要享受「一個人說了算」的權力感。只不過，這一招也許在國內用得上，在國際層面還是要看現實政治的實力較量。