在中國政治體系中扮演甚麼角色？　揭開國務院參事神秘面紗

新型冠狀病毒疫情已被世界衛生組織宣稱「構成全球性大流行」，也成為各個方面關注的焦點。近日，中國國務院參事、金融專家夏斌在接受傳媒採訪時分析稱，「這次全球疫情可能是壓倒駱駝的最後一根稻草，有可能引起一場嚴重全球經濟危機。」

另一位國務院參事室金融研究中心研究員左小蕾則認為，「當前美股調整是好事，且近期歐美股市的發展不是趨勢性的，也不會發展為股災，A股市場沒有跟歐美產生完全的資本流動，所以A股受歐美等外圍資本市場的影響較小。」

經濟學家接受媒體採訪並就經濟問題各抒己見是一種常態，而夏斌和左小蕾各自擁有的「國務院參事」、「國務院室金融研究中心研究員」身份，在中國政治體系裏扮演着甚麼角色？

屬性多樣

國務院參事室的官網介紹稱，該參事室為國務院直屬機構，與中央文史研究館合署辦公。國務院參事室的主要職責是參政議政、建言獻策、諮詢國是、民主監督、統戰聯誼。文史館的主要職責是敬老崇文、存史資政、文化建設、統戰聯誼。

參事和館員由國務院總理聘任，現任參事56位，現任館員59位，現任特約研究員23位。他們多數是民主黨派成員和無黨派人士，也有中共專家、學者和富有宏觀管理經驗的領導幹部，多為各領域「德、才、望」兼備之士。

由此可見，該單位的屬性比較多樣，因為以中共黨外人士為主，而具有統戰性質；因為位於政務系統，具有行政性質；因為向其諮詢國是，而具有智庫性質。

中國政治體制內其實已有類似的機構設置。例如，體現「協商民主」且由正國級領導人領銜的政協，擁有的三項主要功能定位分別是政協協商、民主監督、參政議政；作為中共中央直屬機構中共中央政策研究室，主要任務是為中共中央研究政治理論、政策及草擬文件；由中共中央直接領導、國務院直屬的中國社會科學院，被視為中國哲學社會科學研究的最高學術機構和綜合研究中心。

國務院參事室的功能與這些機構有些相似，或許可以說是雜揉了一些國家機構的功能而組成的一個政務系統下的部級服務機構。許多國務院參事出身於政務系統，也有不少人曾在政協等機構任職。例如，1953年生的徐一帆是民盟成員，長期從事統計研究和管理工作，曾任統計局副局長、政協常委；1951年生的時殷弘是無黨派人士，長期從事當代國際政治和戰略研究，曾任中國社科院美國研究所研究員；1950年生的馬力是民建會員，長期從事社會人口領域的戰略研究和政策諮詢等工作，曾任中國人口計生委流動人口服務管理司巡視員、中國人口和發展研究中心主任、人大代表等職。

國務院參事室與文史館都不是新設的機構。前者成立於1954年9月，前身甚至是1949年11月成立的中央人民政府政務院參事室。文史館則成立於1951年，以為老年文史學者設立的具有統戰與榮譽性的去處。

2009年時任國務院總理温家寶簽署國務院令通過的《政府參事工作條例》，是該機構目前的運行章程。根據該條例，國務院、省、市三級都有設立政府參事，由政府首長聘任。他們的職責包括「圍繞本級人民政府的中心工作開展調查研究，了解、反映社情民意」，「對本級人民政府的工作進行監督，提出意見、建議和批評」，「對有關法律文件草案、本級人民政府工作報告稿和其他重要文件草案提出修改意見和建議」等，他們的權利包括「直接向本級人民政府領導人員反映情況，提出意見和建議」，「根據履行職責的需要，向本級和下級人民政府有關部門了解情況」等。

由此可見，政府參事尤其是國務院參事的權重不可小覷，可以「監督」本級政府，提出「批評」，甚至對政府文件草案「提出修改意見和建議」，並有權「向本級和下級人民政府有關部門了解情況」。這也就意味着有對中國治理的「知情權」、「參政權」和「監督權」。

由於國務院參事數量比政協委員少得多，一般每個人都是特定領域的代表者，會被政府視為民意的代表和專業權威，他們的意見也就很容易影響政府政策的走向和細節。比起政協委員們定期提交提案，能否被黨政機構採用尚是未知之數，行事低調的政府參事們則直接參與了政策制定和國家治理，更有實質的參政權力。據悉，2018年3月通過《國務院機構改革方案》提出「組建國家移民管理局」，一定程度上就得益於國務院參事的推動。

國務院參事室官網還透露，「近年來，國務院參事室積極開展同世界一些國家智庫的業務交流與合作。截至目前，已同22個國家和地區的33家智庫建立了不同形式的合作關係。」由此可見中國政府擴大對外開放的態度，以及吸取全球智力資源的意向。

另一方面，國務院參事的來源比較多樣龐雜，並非純粹的政務工作者。有的人沒有中國體制內經歷也成為了國務院參事，一些人仍然在社會和市場中擁有多重身份、很多兼職。另外，中國境外一些智庫的背景比較複雜，有的智庫因為利益集團的支持而有逐利的特性，還有的智庫很難判斷是否存在別國安全部門的影響，以及是否有意借道智庫影響中國政策。因此，對於政策制定者而言，需要有所警惕，仔細分辨究竟是「獻策」還是「遊說」。

總之，國務院參事是一個位於中國治理體系邊緣的群體，儘管在具體政策制定過程中如何發揮影響一直鮮為外界所知，但是毫無疑問在中國的國家治理中卻扮演着重要的角色。