恐懼「民主」令制憲會議給美國國會留下致命缺陷｜史海鉤沉

2021年1月6日，支持特朗普（Donald Trump）的群眾因不服總統選舉結果而衝入美國國會，結果引發多人死傷的暴亂，該事件震驚全球。畢竟除了1814年英軍攻取華盛頓並燒燬白宮與國會大廈外，美國國會從未在外患或內憂前完全陷落過。但嚴格說來，這場暴亂也不教人意外，因為這象徵美國內部政治、經濟與族群的極度撕裂和衝突，從多年來白宮與國會的相互傾軋、聯邦政府關門、政府與人民的對立等問題便不難管窺，國會暴亂不過是諸多制度性裂縫的一種展現。而至於這些裂縫是何時埋下，便得追溯到美國獨立後不久的制憲會議時期。

「民主」與「共和」的對立

美國法律學者劉易斯‧亨金（Louis Henkin，1917─2010年）曾描述「對於美國人民，憲法是他們的聖經，是他們引以為驕傲的祖國的象徵」，但對美國開國諸公們來說，憲法的創就來之不易，關於政府形式與制度權力的設計亦有過許多爭辯，更不是什麼為了達成全民參政的理想條例。因為在時人的觀念中，「民主」與「共和」是兩個截然對立的概念，前者代表不分賢愚俱可發聲、最後淪為空有共和國之名、遭獨裁者掌控的羅馬帝國般的暴政政體；後者則是菁英統治、井井有條的大治盛世，因此美國費城制憲會議的目的在於締造更完善的共和政府，讓少數資本寡頭能在這套制度下，循循善誘「無知」的百姓走上正途，這與今人所理解的制憲神話相去甚遠。

值得一提的是，促使1787年費城會議召開的因素，除了軟弱的邦聯政府無法解決各州齟齬、償還外債等危機之外，底層農民與缺餉老兵於1786年發動的「謝司起義」（Shays' Rebellion），才是促使各州決定聯合一致的主因，同時也是致使制憲代表們攻訐「民主」的理由。美國戰爭部長諾克斯（Henry Knox，1750─1806年）便在起義期間寫給華盛頓（George Washington，1732─1799年）的信裏說道：「這些暴亂份子從來沒有納過稅，或者只納過一點點。但是他們看到了政府的弱點：只要和富人一比較，他們立刻就感到自己實在太貧窮了，他們同時也認識到了自己的力量之所在，於是，他們便決定利用後者來校正前者。他們主張，美國的財富得以免遭英國人的劫掠，是全體美國人共同努力的結果。因此，這些財富也應當由全體美國人共同擁有。」

因此防止佔多數的農工階級通過民主制度壓制富人菁英的恐慌，遂成了制憲代表的重大課題，也令原本僅是要修改《邦聯條例》（Articles of Confederation）的會議，搖身一變成了瞞著各州政府與人民、私自進行的制憲會議，會議記錄更被禁止外流。在會議中，制憲代表們更絞盡腦汁，試圖設計出一種既能讓人民有參與感、但又不能真正危及資本寡頭權力的政府形式。

限制「民主」又要披上「民主」外衣

譬如紐約州代表漢密爾頓（Alexander Hamilton，1755或1757-1804年），竟曾提議讓總統與參議員俱為終身職，且各州州長由國會指派、國會還能推翻所有州的立法，等同讓資本寡頭們能以近乎世襲的方式操控國會與行政權，這恐怕是謳歌美國憲法神話的人們所難以想象的史實。

此外，其餘制憲代表們也想方設法防堵「民主」對政府的「滲透」。如康涅狄格州代表謝爾曼（Roger Sherman，1721─1793年）反對國會第一院（即眾議院）交由人民普選，理由是「老百姓眼下對建立政府的事還插不上手。他們缺乏信息，老是被人誤導」。弗吉尼亞州代表兼州長倫道夫（Edmund Jennings Randolph，1753─1813年）亦揚言「由人民行使政府權力將會吞噬其它部門」。

曾經歷州民要求降低州長薪資事件的麻省代表格里（Elbridge Thomas Gerry，1744─1814年），極度反感這種由下至上的反撲，故乾脆說道「我們所經歷的罪過，都是源於民主過於氾濫……老百姓每天都被誤導去做些最作孽的事……一個主要的罪過，是說要對政府僱員實施正當程序，彷佛把公僕都餓死才是民主的極致」。格里還聲稱，自己對共和仍有信心，但又覺得「一味拉平的共和精神是多們危險」，說穿了，就是不願實現真正的「民主」，害怕自己這類人總有天也會成為被革命的對象。

維珍尼亞州代表麥迪遜（James Madison，1751─1836年）則主張國會的兩院中好歹得有一院得由人民選舉以「做為自由政府的明朗象徵」，這才讓眾議院的產生形式為全民公選有了定案。不過麥迪遜也強調多數民主的危害：「一旦多數人在什麼地方被一種共同情緒聯合起來，有機會得逞，少數人的權利就會失去保障。在一個共和政府裏，多數人一旦聯合起來，總能找到機會」。

正是因為這種恐懼感，使制憲代表們在討論行政官（即總統）的產生方式與權力時又起了爭端。有人擔心這將會是英國式君主的復辟，有人則堅持行政官必須完全依賴國會，如謝爾曼就主張「國家感最好由議會體現，而不是由人民體現。人民永遠無法對有人格的人物得到足夠的信息」，認為全民普選只會造成人口佔優的州獲勝而已。還有人認為行政官該由參議院選舉就好，不應交給人民普選。格里也稱「由人民選舉行政官，顯然是大錯特錯。人民不瞭解情況，權力會落入一批人手裏」，認定「愚民」們就是沒法聰明地選出元首。

賓州代表威爾森（James Wilson，1742─1798年）則替人民選舉行政官一事辯解，並以麻省為例，聲稱「多數人無法在一位候選人身上達成一致時，便由議會投票，由多數議員做出決定。這至少可以讓人民保持提名權，選出一位比較好的候選人」。儘管威爾森反對讓國會完全把持總統一職，但他的辯解理由，仍舊是由國會擔當審核、甚至推翻民意的守門員，不信任人民的「民主」意志，以為讓人民享有提名權的權力便足矣。

儘管最後在折衷之下，美國總統採用選舉人團的方式產生，但其與國會的產生形式與權限劃分，俱體現了制憲代表們對「民主」的懼怕。為了安撫人民，麥迪遜等聯邦黨人還撰文聲稱，「由人民代表發出的公眾呼聲，要比人民自己為此集會，和親自提出意見更能符合公共利益」，希望這種代議制政府能被美國大眾接納。不過不管人民有多少反彈，美國憲法最終是交付各州議會批准通過，而非由全民公投審議，連維珍尼亞州代表梅森（George Mason IV，1725─1792年）都批評稱「這部憲法，是在不瞭解人民想法的情況下製作的」，但其最終仍成為美國政府的準繩，成為美國民主神話的範本。

黨爭激烈　本質卻如一

也由於制憲代表們思索的重點在於維護少數菁英統治的「共和」政體而非「民主」政體，致使國會與總統的選舉法則和權限彼此掣肘，從而又激化了黨爭等各項矛盾。例如對外交權和戰爭權的爭奪，一直是國會與總統角力的核心議題。但要注意的是，表面上總統與國會、執政黨與在野黨間勢如水火，彷佛不惜癱瘓政府也要阻止對手，但實際上在追求統治利益時，兩者的分野並沒那麼明顯，僅有手段的差異而已。故此，反對聯邦主義、強調維護州主權的政治人物們，雖然大力撻伐聯邦黨，但也從未真的廢除憲法、重回十三州各自為政的混亂局面，更從沒缺席過任何一次國會與總統選舉。

以前述的1812年美英戰爭為例，當時英國與法國拿破崙爭奪歐陸霸權，雙方都不斷抓捕與彼此有往來的中立國商船以打擊對方經濟，這就令同英法俱有密切貿易的美國苦不堪言。經談判之後，法國稍有收斂，但英國卻繼續掠捕美國商船，甚至以抓逃兵的名義強迫美國人加入英軍，逼使美國國會通過《1807年禁運法案》，企圖以經濟制裁的方式警吿英國。不料此舉反而自傷筋骨，令工業化較發達的東岸新英格蘭地帶損失慘重，最後激使美國於1812年向英國宣戰。

主張強化聯邦政府權力的聯邦黨人極力反戰，認為與英國開戰乃摧毀新生共和國的不智之舉；而反對派民主共和黨則企圖想藉由開戰奪取加拿大，替農場主與奴隸主擴大領地。結果當1814年美英在談判如何停戰時，來自麻省、康涅狄格州、羅得島州，新罕布什爾州和佛蒙特州的26名聯邦黨代表於康涅狄格首府哈特福德（Hartford）密會，竟以不惜反戰的理由企圖帶領東岸脱離聯邦，這與聯邦黨的初衷全然背道而馳。消息傳出後，更使聯邦黨人的政壇地位一落千丈，從此漸漸消亡。

但諷刺的是，民主共和黨掌握政權時，也成了維護美國利益的旗手。譬如該黨的傑斐遜（Thomas Jefferson，1743─1826年）早在1803年擔任總統時，便不經國會商議以1,500萬美元向法國購買路易斯安那，並辯解道：「憲法對聯邦佔有外國土地，的確是無明文規定。但是對於這一種稍縱即逝而又有利於國家的機會，當政者不能因憲法無此規定而放棄」，反倒是聯邦黨大力抨擊此項政策。由此可見，白宮與國會中的黨爭，表面上看都是為了人民福祉、大政方針的路線問題，但實際上都是根據官員們的經濟背景與選票利益發生的齟齬。

一旦明白了這點之後，就可以理解美國政府與人民間的矛盾究竟是如何產生。當美國資本寡頭們為了保障權位，刻意在憲法中導入限制人民意志與權力的條文後，便導致國會與總統糾葛不清，從而又引發更強烈的黨爭、以及同人民的摩擦。不過無論美國政府內的政爭多激烈，在對外擴張和防範「民主」上，各黨皆有共識，故是種矛盾中又有着統一性的政治進程。只是這樣的制度缺陷，究竟還能引領美國人民多久，恐怕是個值得嚴肅考究的大問題。