習拜會・01論壇｜元首會晤，中美破冰?——美國對華戰略新定位(上)
本文原載《文化縱橫》2021年第5期，《香港01》獲授權轉載。文章原題爲《全面戰略競爭：美國對華戰略新定位》。作者為張蘊嶺（中國社會科學院學部委員）、孫志強（山東大學國際問題研究院助理研究員）。
拜登政府宣稱要與中國開展「全面戰略競爭」，並要美國和盟友做好與中國長期戰略競爭的準備。應該說，這是美國對華戰略認知與行動的重大轉變。
美國自第一次世界大戰後成爲綜合實力最强、「二戰」後成爲綜合實力超强的國家之後，滋生了不可被戰勝、不可被超越的信條。特別是冷戰以蘇聯解體爲終結，美國由此成爲單一的超級大國，更爲自信滿滿。在此信條支配下，凡是美國認爲對其有威脅的國家，定要采取强力措施加以壓制，對嚴重者，則動員本國和盟友的力量進行全面對抗。因此，美國爲了對付蘇聯的威脅發起冷戰；在本土遭受恐怖襲擊後，發起全球反恐戰爭；即便是對日本這樣的盟友，當認定其是經濟威脅時，也對日本採取了一系列强硬措施進行壓制，導致日本經濟陷入長時間的停滯。
美國之所以要與中國開展全面戰略競爭，是因爲認定中國「要替代美國與美國領導的世界秩序」，對美國形成全面挑戰和威脅。
美國對華戰略定位的變換
美國對華戰略定位是不斷調整變換的，有小的調整，有大的轉換。此次可謂一次大的轉換。基辛格曾有一個形象的說法：「美中關係再也回不去了。」具體而言，這是指以往以接觸（engagement）爲主的關係發生了根本性的轉變，即由全面接觸轉向全面競爭。
新中國成立後，美國把「紅色中國」定位爲敵人，兩國陷入對抗。其後，中蘇分裂爲美國重新定位與中國的關係提供了機會。尼克遜訪華打開了兩國改善關係的大門，美國與中國找到戰略利益共同點。中國實施改革開放，使得兩國的利益共同點增加，促成兩國關係正常化，也推動了兩國關係的全面發展。冷戰結束後，美國的對華戰略定位曾發生搖擺。蘇東劇變沒有波及中國，中國的政治體制並沒有因此發生改變，但美國對中國戰略定位的利益基礎發生了改變，改變對華戰略定位的意見影響增大，這使得兩國關係一度出現波動與緊張。但是，經過審慎的調整，兩國關係最終渡過了困難時期。
克林頓政府對中確立了「全面接觸」的戰略。經過長時間的艱苦談判，美國向中國加入世貿組織開了綠燈。其戰略認知是，通過加入現行多邊國際體系，中國會發生更快、更深刻的變化，向符合美國利益與價值觀的方向轉變。爲此，克林頓政府曾試圖把中國定位爲「戰略夥伴」，但遭到國內共和黨的强烈反對。其後，當美國遭受恐怖主義襲擊、發起全球反恐戰爭後，美國把中國作爲全球反恐的合作夥伴，提出兩國構建「建設性合作夥伴」關係，把中國定位爲「利益攸關方」，意即美中合作構建國際秩序。
但是，隨着中國的發展，美國對中國的歧見也在增加，特別是對中國不斷提升的綜合實力的擔心與日俱增。2010年也許是一個戰略轉變的時點，按GDP統計的經濟總量（美元計）排名，中國超越日本，位居世界第二，僅次於美國。面對中國的快速崛起，美國開始由戰略警惕轉向戰略應對，奧巴馬政府推出了基於「重返亞洲」（pivot to Asia）的「亞太再平衡」（rebalancing Asia-Pacific）戰略。由此，美國對中國的戰略定位進行了調整，開始把中國作爲戰略挑戰者加以應對。儘管中國一再宣稱，始終不渝走和平發展道路，做新型大國，不走傳統大國崛起爭霸、稱霸的老路，提議與美國構建不衝突、不對抗、相互尊重、合作共贏的新型大國關係。但是，美國並不認可中國的承諾，也不接受中國關於建立新型大國關係的提議。美國的主流認知是，中國的提議是試圖與美國平起平坐，要美國尊重中國崛起的地位和影響。
奧巴馬的「亞太再平衡」戰略是一套組合拳，以應對中國的崛起爲目標，主要的措施包括：其一，加强對亞太地區的投入，調整軍事力量部署，把美國60%的海空力量部署到亞太地區；其二，加强美日、美澳、美新盟友關係，發展與印度、越南的夥伴關係，拓展戰略空間；其三，推出TPP，制定新規則，排斥中國。
特朗普上台執政，改變了奧巴馬政府的對華戰略定位和實施方式，把「應對」中國的崛起改爲「遏制」中國的崛起，明確把中國作爲戰略對手。特朗普聘用的一批戰略家處心積慮將中國定位爲對手，把中國描繪成一個要搞垮美國、取代美國的危險敵人，並大搞輿論攻勢。時任副總統彭斯、國務卿蓬佩奧等甚至把與中國的鬥爭提升到反對共産主義威脅的高度。這使得中美關係幾乎沒有了迴旋的餘地。
特朗普政府的戰略目標是遏制中國，提升美國。特朗普打着「美國優先」、「讓美國再次偉大」的旗號，把對華戰略的重點放在遏制中國的發展上，爲此所採取的主要手段包括：其一，對中國實施嚴厲的貿易制裁，大幅度提高關稅，意在遏制中國的出口能力；其二，封鎖中國與美國的高科技聯繫通道，在技術研發、教育、學術交流等諸多方面進行封堵，將華爲等一批中國的技術先進企業列入制裁實體清單，旨在削弱中國的發展能力；其三，打造排除中國的産業鏈、供應鏈，力圖隔離中國。遏制中國也包括遏制中國的對外能力，爲此，特朗普政府推出「印太戰略」，打造以中國爲對手的軍事聯盟（四國聯盟）、情報共享同盟（五眼聯盟），動員盟友深度介入南海問題。
特朗普政府的對華戰略是一個重大轉向。其突出特點是，改變了奧巴馬政府的應對戰略，轉向遏制戰略。特朗普批評奧巴馬政府對華放任，讓中國佔了便宜，把美國的問題歸罪於中國。爲此，特朗普採取對華遏制措施，要與中國「脫鈎」（decoupling）。儘管美國對中國的高科技、武器從來沒有放鬆管理，但以「脫鈎」爲認知，對華實行戰略遏制，還是自兩國建交以來所沒有的。
拜登執政後，在對特朗普對華戰略與政策實施進行全面評估的基礎上，提出了「對華全面戰略競爭」的定位。拜登在本質上認同特朗普政府把中國作爲戰略對手的基本定位，不過突出了拜登風格，以「全面戰略競爭」替代了特朗普的「美國第一」。在執政理念和方式上，民主黨和共和黨原本是一對冤家。敗選後，特朗普一再抨擊拜登政府。但在對華戰略定位上，兩黨却表現出高度的一致性。這說明，美國把中國作爲戰略對手的認知，在今後較長的時期不會有根本性轉變。據此，一般認爲美國關於如何對待中國的政策辯論基本結束。
拜登展開對華全面戰略競爭
拜登政府開展對華全面戰略競爭，目標是全面勝出。如何實現這樣的目標？總體來看，拜登政府的戰略實施建立在兩個支柱之上：一是增加投入，增强自身的能力；二是依托盟友與夥伴。前者是基礎，也是關鍵。面對國內諸多緊迫與棘手的問題，拜登作爲當選總統，必須把主要精力和投入重點放在國內。比如，力推1萬億美元的基礎設施投資法案，用於改造提升美國的交通設施等。但是，在美國與中國開展戰略競爭的情况下，中國議題是避不開的，況且美國國內政治中也需要打中國威脅的牌，這樣既可以調動資源，也可以凝聚勢力。
美國參議院通過的《2021年美國創新和競爭法案》體現了拜登政府實施戰略的取向。該套法案包括6個部分，分別是《芯片和開放式無綫電接入網（O-RAN）5G緊急撥款方案》、《無盡前沿法案》、《2021年戰略競爭法案》、《國家安全與政府事務委員會相關條款》、《應對中國挑戰法案》及《其他事項》。
緊急撥款主要用於支持美國的芯片和5G，資金高達520億美元；《無盡前沿法案》支持高科技創新，以及新能源汽車、太空軍事和關鍵産業發展，對科技領域的撥款高達810億美元，並爲此成立「技術創新理事會」，負責指導全國基礎研究和應用研究，推進關鍵領域技術提升和商業化；《國家安全與政府事務委員會相關條款》强調推動美國製造業和人力資源的建設，主要措施是「購買美國産品」和「推進美國製造」。
《應對中國挑戰法案》的重心是提升美國的能力，在外交、科研、國防、經濟、價值觀等多條戰線上與中國展開競爭，提出動用金融手段、制裁手段，對中國公司加强管理，制裁網絡襲擊和竊密行爲，强化出口審查制度，特別强調要審查中國對美高等教育的投資和贈予行爲。强化安全的原則明確規定禁止聯邦科研人員參與以中國爲首的外國政府人才招募計劃，禁止中國參加法案資助的項目，禁止有中國政府背景的實體參與基站建設，禁止國家科學基金會向與孔子學院合作的高校提供資金，禁止NASA（美國太空總署）與中國以及中國國有企業開展雙邊合作，任何與NASA開展關鍵技術合作的實體都必須事先聲明未接受過中國援助或與中國無隸屬關係。
《2021年戰略競爭法案》內容包括增强未來競爭力、鞏固盟友及夥伴關係、强化價值塑造、加强經濟管制以及確保戰略安全，其中强調加大對亞太事務的干預力度，阻止中國大陸對台使用武力，阻止亞洲開發銀行和國際復興發展銀行向中國貸款等。
拜登政府重構了特朗普政府推出的印太戰略。在安全領域，拜登政府采取了一系列舉措，包括召開「四方安全對話」（美日澳印）領導人會議，並力圖使其機制化；加强「五眼聯盟」合作，提升其在涉華情報搜集和共享方面的功能；提升對南海、台海的參與程度，打造盟友與夥伴的軍事力量。在經濟領域，拜登政府推出具有實質性內容的基礎設施建設，提出構建所謂「可信賴的供應鏈」。其團隊除了加大對印度的拉攏和投入外，努力推動東盟國家成爲支持和參與印太戰略的合作夥伴。顯然，拜登政府通過綜合打造，要構建一個不包括中國的印太網絡，推進機制化的建設，最大限度地制約中國的活動能力和影響力。
拜登政府重視加强G7和大西洋聯盟的團結。拜登在2021年6月召開的G7領導人會議上提出 「重建更好世界」的倡議。七國領導人簽署了《卡比斯灣宣言》，提出實施大規模基礎設施建設計劃，强調捍衛民主價值觀，維護「以規則爲基礎的國際體系」，特別提出在環境、社會、融資、勞工、治理、透明度等方面堅持高標準，旨在與中國倡議和推動的「一帶一路」進行競爭。
拜登重視利用多邊機構推行其戰略，上任後便重返特朗普當政時退出的世界衛生組織和應對氣候變化的巴黎公約，旨在通過多邊組織加强與盟友和夥伴的合作，宣揚中國威脅，提出針對中國的方案。
在推進全面戰略競爭中，拜登政府會對中國進行更多的直接施壓、干預和制裁。比如，以評估爲托詞，繼續維持特朗普政府實施的對華貿易制裁措施；利用新冠疫情溯源，極力把禍水潑向中國；抓住所謂的香港問題、新疆問題不放，推出制裁法案，公開表示保護台灣安全等。不過，美國最主要的努力方向仍是圍繞提升開展競爭的主導能力，特別是在數字競爭領域構建自己擁有掌控力，但不包括中國的數字圈。
當然，拜登執政僅數月，其全面戰略競爭方案與實施措施只是初露端倪，目前有明確的定位和戰略，今後還會不斷陸續推出方案、實施政策措施。比如，據報道，美國正在制定環太平洋數字貿易協議，內容包括數據的使用和海關安排、跨境信息流動、數字因素和人工智能使用標準等，將邀請加拿大、澳大利亞、日本、智利、新加坡等8個盟友參加，並已經就相關事務開始協商。該數字貿易協議會把中國拒之門外。美國也可能考慮重新加入TPP（跨太平洋夥伴關係協定），從日本手裏接過領導權，打造高標準的地區貿易投資協定，與RCEP（區域全面經濟夥伴協定）抗衡。中國雖已經表示考慮加入日本領導的CPTPP（跨太平洋夥伴全面進步協定），但日本明確回應表示難以接納中國。顯然，拜登政府雖然不用特朗普政府常用的「脫鈎」，實際上可能會做更多，尤其重視用新規則把中國拒之門外、用盟友和夥伴合作縮小中國的活動空間。