區議會改革政府走數廿年　地區自治何時方能重現？

昨日「01觀點」就立法會選區劃界及選舉制度現存的流弊，提出了全面改革的芻議。今天我們要談的，是現時兩級議會中的下級議會，分管全港十八區的區議會。現時區議會選區細小，議員淪為街坊保長，視野狹隘，議會職權細小，大權旁落於官僚架構，早已是老生常談。然而政府多年來在區政改革一拖再拖，毫無承擔，實在是難辭其咎。

其實香港的地區自治歷史源遠流長，殖民地政府早於1883年已成立市政局的前身潔淨局。潔淨局是根據英國社會改革先驅查德威克（Edwin Chadwick）之子奧斯伯特（Osbert Chadwick）於1880年代來港考察寫成的報告書而成立。查德威克生於工業革命時代的曼徹斯特市，為當時世界首屈一指工業重鎮。工業革命導致的急速城市化，城市規劃及環境衞生成為迫在眉睫的社會問題。查德威克主張政府提供乾淨食水、建溝渠、鋪馬路等基本設施，以保障城市居民的健康，催生了英國公共衞生政策的概念。

查德威克報告書促成了潔淨局的成立，更在1888年首度引入了民選成分，兩名非官守議員由殖民地陪審員名單上和繳交差餉者投票產生。當時的《孖剌西報》便指，「那一天將被未來的史家記載，因那是史上首次香港納稅人在管理自身事務上擁有發言權。」此後潔淨局職權不斷擴大，在1936年更改組為市政局，除公共衞生外更有管理街道、公園、康樂、文娛設施的權力。

1945年香港重光後，港督楊慕琦推出政改方案，要在市政局基礎上建立一個可以讓香港市民實現自治的市議會。但由於香港主權未明，亦會引起潛在爭議，楊慕琦計劃無疾而終。然而香港政府仍一直擴大市政局的職權。除了可發出酒牌、小販牌、食肆牌照、娛樂場所牌照，借發牌及差餉維持獨立財政權外，轄下又有市政總署及小販管理隊執法部門等，又籌建多個博物館、定期舉辦香港藝術節、資助香港管弦樂團等藝術單位，為推動香港藝術不遺餘力。

在戰後初期政制發展裹足不前時，市政局成為了官民溝通的重要橋樑。到了1980年港府為推行代議政制作準備，發表了《地方行政模式綠皮書》，於市政局之下在各區成立區議會。最初的區議會英文為「District Board」，僅為諮詢式機構，但政府一直聲言，會逐步擴大區議會職權，卻一直只聞樓梯響。至九七後特首董建華被指欲剷除權力過大，猶如獨立王國的兩個市政局，在1999年以應付禽流感不力為由，竟然解散有過百年歷史的市政局以及區域市政局，是為香港地區自治嚴重倒退一大罪孽。

本來政府在殺局時，承諾會將其權力下放予區議會，又改稱區議會為「District Council」。然而時過將近二十年，原本兩個市政局之職權，仍牢牢掌握於康樂及文化事務署及食物環境衞生署的官僚系統手中，非民選產生、名不經傳的民政專員在各區仍掌握大權，區議會跟三十多年前初成立時的職權無大差別，只是「口水會」而並無實權。在此背景下，區議員只能作一些蛇齋餅糭、爭取巴士線等微枝末節的形象工程，結果「紅綠燈延長三秒」、「不能避雨亭」等荒唐事時有發生，區議員淪為笑柄。

搞蛇齋餅糭、量血壓、幫手填表申請$4,000，區議員蛻變成街坊保母，終其原因是制度問題。本來曾蔭權在2012年政改中接受民主黨的「區議會改良方案」，令區議員有參與及提名新增五席區議會（第二）功能組別之權力，又裁撤了董建華時代復辟的委任議席，某程度上提高其地位及增加其民主成分，但仍未有觸碰到區議會職權問題的癥結。事實上，區議會改革不受人大「八三一決議」或《基本法》所限，特首在此有極大的自由度，林鄭月娥實無理由再作推搪，兌現「走數」二十年的承諾，歸還當年從褫奪香港市民的地區自治權。

其實自查德威克報告催生的1848年《公共衞生法案》（Public Health Act），再擴展至1888年《地方政府法案》（Local Government Act），開展了英國地區自治的里程碑以來，全球民主政體都朝向地方下放權力的方向。今天倫敦市下的各個行政區市議會，已有管理當區教育、房屋、城規、交通、社會服務、康樂設施、垃圾處理，並享有財政自主權。相反作為英國殖民地的香港在《地方政府法案》的同年首度舉行潔淨局選舉後的一百三十年，市民的地區自治權竟而逆時代潮流而行，不進反退，愈加萎縮，怎不教作為國際城市的港人羞憤？

區議員既無實權為社區帶來真正改變，選民亦缺少一個投票的理由。過往多屆區議會選舉，投票率皆未能突破50%，可見選民於區選的投票意欲一直偏低，更顯得政府耗資巨費舉辦選舉的意義格外諷刺。加上現時區議會選區平均人口為16,964，僅是約一座屋苑的居民人數，只要當上該區的業主立案法團的成員，或者穩住當區1,500至2,000選民變幾乎督定當選，令區議員只顧當區幾幢住戶的需要，忽略全區發展的大局觀。區議員視野狹隘，亦是由制度造成。改變現時的選區分界，引入大選區或比例代表制元素，應是可研究的方向。

無論於情於理，區議會的制度問題都是顯然而見。政府不能在此事上一拖再拖，將問題無限期延長下去，直至市民遺忘政府的「走數」承諾為止。今年11月的區議會換屆選舉，將是各候選人以落實地區自治承諾為競選政綱的良機，一同向政府施壓，爭取除了「紅綠燈延長三秒」、「不能避雨亭」外，真正為社區帶來改變的希望。