紫荊黨｜西九文化區管理局的這十五年

西九文化區管理局是「含著金鑰匙」出生的。2008年7月西九管理局根據香港法例第601章《西九文化區管理局條例》成立，並一筆過獲立法會批准注入216億港元巨額資金。不僅如此，特區政府還為西九管理局組建了高規格的董事局，由時任政務司司⾧唐英年親自出任董事局主席，民政事務局局⾧、發展局局⾧和財經事務及庫務局局⾧則以公職人員身份加入董事局。董事局除按照條例要求設置審計、投資和薪酬委員會外，還專門成立發展委員會、博物館委員會和表演藝術委員會以及諮詢會。董事局並以高薪聘請全歐洲最大表演藝術中心-英國巴比肯藝術中心的藝術總監Graham Sheffield出任西九管理局的首任行政總裁。一時間，西九管理局高官名流雲集，團隊星光熠熠，不僅擁有充沛的運作資金，而且建有頂級的管治架構，是風頭媲美香港賽馬會的「天之驕子」。

來稿作者：周小稞

成立後的第一個五年是西九管理局輕鬆無壓力的「快樂時光」。投入重金、耗時三年完成的發展圖則終於在2012年3月刊憲，並於2013年1月被核准。隨著政務司司⾧一職的變動，西九董事局主席也相應更換，林瑞麟在2011年9月頂替擔任主席近三年的唐英年，但九個月後便讓位於新任政務司司⾧林鄭月娥。相比於主席一職的按章替換，來自英國的行政總裁在2011年1月也即上任僅五個月便以身體狀況為由辭職，為其時歌舞升平的西九管理局帶來一絲陰影。不過行政總裁的空缺很快就在四個月後為來自澳洲、有著與Graham Sheffield同樣背景的Michael Lynch所填補。

這一時期的西九管理局沒有大的資本開支，財務部門的主要工作就是如何讓錢生更多的錢。得益於其時不錯的投資環境，西九管理局的投資回報也在不斷改善，最後兩年的投資回報率都超過了4%，2012/13財務年度各項投資收入更達到創紀錄的近10億港元。有了這些「得來全不費工夫」的高額利息收入，西九管理層在顧問開銷和薪酬支出上可謂毫不手軟。為追求頂級發展圖則，管理局投入2.3億港元，同時聘請三家國際知名公司設計方案，讓這一時期的顧問費用成為管理局最大的開支項。與此同時，由9人組成的西九管理層的總薪酬由2010/11年度的1,750萬港元升近60%至2012/13年度的2,780萬港元，行政總裁的薪酬也由最初的不足400萬港元一路攀升至超過600萬港元。

隨著2013年9月西九文化區第一個重點項目-戲曲中心的動工，西九管理局開始進入「灰頭土臉」、為工程所困的新五年。以文化人為主的西九管理層對工程項目的管理當然沒有太多概念，對如何控制工程預算、如何掌握工程進度等自然也沒有太多頭緒。總投資27億港元的戲曲中心其實並不算一個大項目，但原本預計2016年建成的目標還是隨著時間的推移而先是推遲至2017年，後又推遲至2018年。而2015年1月動工、總預算近60億港元的 M+博物館項目因為被批給財政狀況不穩定的新昌營造而最終導致西九管理局不得不在2018年8月終止與當時已陷入嚴重財困的新昌營造的工程合約。有關的波折造成 M+項目嚴重延誤，原定2018年下半年落成、2019年上半年啟用推遲至2021年11月才投入營運。至於工程造價最終超支多少，西九管理局一直未有對外披露。

對工程項目管理的陌生、不安與無力讓西九管理層從戲曲中心開工之時就開始琢磨如何規避工程項目可能帶來的下行風險、如何保護自己手中的現金不會被建築成本所吞噬。經過與政府的多番商討，西九管理局終於在2014年初說服政府接手總預算高達236億港元的綜合地庫項目，三年後又說服政府授予西九管理局區內酒店/辦公室/住宅的發展權。作為交換，西九管理局承諾嚴格審慎控制成本，但「快樂時光」養成的花錢習慣又談何容易說改就改呢？雖然這一時期西九管理層的總薪酬已較「快樂時光」時期有所下降，但隨著員工隊伍的不斷膨脹，薪酬總開支到2017/18年度已接近3億港元，相當於投資收入的六成。

一方面是投資收入隨著大量資金投入工程開支而不斷減少，另一方面是員工薪酬等現金成本不斷上升以及折舊攤銷開始形成，終於在2018/19財務年度西九管理局首次錄得超過5千萬港元的虧損，正式陷入「入不敷出」、為錢而焦慮的五年階段。2018/19年度還有超過3千萬港元的正 EBITDA，到 2019/20 年度EBITDA也轉為負的3億港元，加上3億港元的折舊攤銷，年度虧損達6億港元。2020/21年度虧損擴大至近9億港元，2021/22年度虧損進一步擴大至逾15億港元。這三個財務年度虧損的連續大幅增⾧，除了剛性增⾧的各項現金成本與折舊攤銷外，也與三年疫情有關，導致M+博物館雖然開張但卻無法帶來收入。

2022年7月由香港賽馬會出資35億港元修建的香港故宮文化博物館正式對外開放，加上政府在2022年下半年大幅放寬疫情防控措施，西九管理局終於在2022/23年度錄得逾8千萬港元的博物館門票收入，租金收入也大幅增⾧至近2億港元，再加上近3億港元的捐贈與贊助，2022/23年度業務收益較上一年度大增5億港元至6.7億港元，但總支出的剛性增⾧仍讓年度虧損維持在近14億港元的高位，讓過去五年的累積虧損最終超過之前十年的累積盈餘。截止2023年3月底，西九管理局的現金及銀行結餘只剩約75億港元，流動資產淨值只有約50億港元，難怪西九管理局第一位華人行政總裁、政務官出身、2021年10月頂替柏志高（一名⾧期任職港府的英裔政務官）的馮程淑儀警告，西九管理局的現金儲備到 2025 年中就將消耗殆盡，屆時西九管理局可能不得不舉債度日。

從「含著金鑰匙」出生的「天之驕子」到即將破產的乞丐兒，人們不禁要問，政府216億港元的本金加上過去15年利滾利過程中產生的80億港元投資收入、也即近300億港元的龐大資金都用到哪裡去了？尤其是在西九文化區最主要的兩大建設項目——綜合地庫與故宮博物館還分別是由特區政府與香港賽馬會承擔的情況下。在天平的一邊是296億港元的本金與利息、10億港元的銀行貸款、過去六年逾7億港元的各類收入以及來自香港賽馬會與特區政府為故宮與地庫項目已出資的近40億港元，共計353億港元；在天平的另一邊是資本開支與運營支出，包括：224億港元的 PPE（物業、廠房及設備）與投資物業、45億港元的營運費用、28億港元的員工成本以及12億港元的M+藏品，共計309億港元；兩者的差額大致與目前資產負債表上的流動資產淨值相若。

M+的藏品貴不貴？筆者不是藝術鑒定家，不敢妄下結論，但相信西九管理局出手肯定不便宜。員工的成本高不高？普通員工的薪水不清楚，但高管的薪資肯定不會少，10位高管中9人的年薪都在200萬港元以上，行政總裁的年薪超過600萬港元。營運的費用多不多？以顧問費用為例，西九管理局自成立以來累積花費5.5億港元聘請各類顧問，包括2.3億港元設計總體發展規劃。當然，最大頭的投入還是各項工程建設。224億港元的投入中，18億是投資物業，55億是內部的裝修與設施，151億是主體的建築工程，包括故宮博物館、M+博物館、戲曲中心、西九管理局大樓等。從建築的角度來看，這些大樓都不是高難度的建築工程，何以最後的總投入超過200億港元可能只有西九管理層心中知曉。

其實西九管理層心裡也很清楚，按照香港流行的公帑使用套路，200億港元的投入實際上做不了太多事情。因此他們在第一時間就讓政府承擔起耗資巨大的綜合地庫工程，第一時間就從政府手中獲取了區內酒店/辦公室/住宅的發展權，還很聰明地讓財大氣粗的香港賽馬會出錢修建故宮博物館。按理說西九管理層早已未雨綢繆，但何以現時仍面臨資金耗盡、無米下鍋的窘境？為何不提早利用手中的酒店/辦公室/住宅發展權？西九管理層給出的解釋是，區內涉及商業開發的土地需配合政府綜合地庫的建設，而地庫建設的滯後使得地庫上蓋各類商業設施的建設也無法及時展開，讓西九管理局短期「以商補文」的計劃落空。

放在一個微觀的層面以及一個較短的時段來看，作為法定機構的西九管理局無疑是光鮮的，即便談不上出類拔萃，但也找不到重大的瑕疵。它有由政府顯要和社會名流組成的高規格董事局以及之下的各類委員會，確保了機構的治理標準；它有以高薪聘用的高素質管理團隊，縱使做不到臨危不亂、力挽狂瀾，但也能審時度勢，維持大體；它也有嚴謹的內部控制與風險管理機制，儘管還是未能避免 M+項目的失控。不過，如果放在一個更為宏觀的層次以及一個更⾧的時間段考察，那麼西九管理局的表現又無疑是令人失望的，甚至可以貼上「失敗者」的標籤。如果是一家上市公司，它恐怕會步新昌營造的後塵。

西九管理局反映出的問題與香港現行的土地拍賣制度或中學派位機制有幾份相似。香港的土地拍賣乍一看，透明、公平而又高效，但卻是不斷推高香港地價與房價的重要幫兇；香港的中學派位也是一樣的透明、公平而又公正，但⾧期實施下來卻人為地將香港的中學分為三類，加劇了學生的分化。因此，西九管理局的問題就和香港的土地拍賣制度與中學派位機制一樣，不能從微觀層面找原因，而是要從上層設計找根源，唯有此才能從根本上解決西九管理局面臨的挑戰。在筆者看來，西九管理局問題的根源，一是缺乏有效的機制監督、考核與追責董事局與管理層，二是在董事局與管理層都配置了錯誤的領導力。

按照有關條例的規定，西九管理局須每年將機構未來三年的企業計劃（Corporate Plan）以及未來一年的業務計劃（Business Plan）送交文體及旅遊局局⾧備案，也須每年將週年報告呈交財政司司⾧，並由財政司司⾧提交立法會省覽。有關條例並無說明誰應該對西九管理局實施監督職能，誰可以對西九管理局的表現進行考核、對西九管理局的失職進行追責。結果就是，西九管理局運行的這十五年，儘管出現大大小小不少的問題，但沒有一位董事局主席、沒有一位行政總裁被問責，董事局主席一般隨著官職的變化而變動，而行政總裁則多以自身健康原因而請辭或者工作數年後被正常輪換。

與此同時，由政務司司⾧親自出任西九董事局主席，表面上看是對西九管理局的重視，實際上則是對西九管理局的放任，因為政務司司⾧因自身的工作性質根本無暇顧及西九管理局的事宜。特區政府也最終認識到這一問題，到2017年不再由政務司司⾧兼任董事局主席，而改由已不擔任官職的唐英年出任主席一職。至於行政總裁，特區政府試圖凸顯西九文化區的國際化而一直熱衷於由外國人出任這一職務，但這些外國人一是缺乏對中西文化交融的領悟，二是不諳香港本地事務的運作，結果在應對西九管理局面臨的問題與挑戰時常常是力不從心。2015年Michael Lynch辭任時就專門建議特區政府由香港人擔任他留下的空缺，於是特區政府專門從政務官裡挑選了英國人柏志高，儘管他本人毫無文化領域的經驗。之後接任柏志高的是又一名資深政務官出身、有一定文化領域經歷的馮程淑儀。但對於越來越商業化運作的西九文化區及其面臨的日益嚴峻的商業與財務挑戰，⾧期浸染於官僚體系的政務官們能夠勝任嗎？

西九管理局出現的問題也是現時很多香港的法定機構所面臨的問題。麥理浩時期興起的法定機構，其初衷是為了提升施政效率與改善服務質素。但由於缺乏有效的考核、監督與追責機制，這些法定機構服務的質素與效率在不斷下降，而服務的成本與費用卻在不斷上升。為改變這一狀況，筆者建議在立法會設立專門針對法定機構以及其它類似資助機構的委員會，行使對這些機構任命、考核、監督與問責的職責，以重煥這些機構的初衷與活力。具體到西九管理局，筆者建議聘請熟諳香港事務並具豐富商業運作經驗的商界領袖出任管理層，通過成功的商業化運作讓西九管理局擺脫危機、走向新生。

作者周小稞是紫荊黨政策研究院研究員。文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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