劉兆佳｜推進重大改革　須營造有利條件

十年前左右，我在北京參加全國政協會議期間，應首任香港行政長官董建華的邀約與他進行了一次深談。在那次談話中，我印象最深刻的是董建華對於他在首屆任期内所提倡的各種改革未能成功推行仍然耿耿於懷。他認為他提出的改革對香港的長遠發展極爲需要和重要，而改革之所以未能切實推進與特區政府對有關改革建議沒有在社會上發動廣泛和深入宣傳，致使不少人對改革的目標和效用缺乏了解或者了解錯誤，從而引發社會上出現强烈的反對改革的聲音和行爲。他說如果他有機會再次推動改革，他肯定不會重蹈覆轍。

董建華的慨嘆其實揭示了在香港推動重大改革，無論是制度改革或政策改革，將必然會遇到相當大的困難和險阻。不可否認的是，在歷任香港行政長官中，董建華是最具戰略思維和深謀遠慮的。在他擔任行政長官之前，他已經清楚意識到即便基本法承諾保持香港原來的資本主義制度和生活方式不變，香港仍然需要進行重大改革 ，否則香港的經濟難以持續增長，年輕人發展空間不足，連帶社會穩定也無法保證。他認爲香港的產業基礎過分狹隘，不能依靠金融和房地產來維持香港長遠繁榮。與此同時，房屋短缺和房價過高對民生改善和社會穩定都不利。所以，在他上任後便提出了要在積極有為政府的領導和推動下培育新的產業，比如創科產業和中醫藥產業，來促進香港產業多元化和優化。他又提出每年興建85,000個居住單位的房屋政策來解決香港的房屋問題。可是，董建華的鴻圖大計很快便觸礁，並成為了他作為行政長官的一件憾事。

毋庸諱言，董建華的改革宏圖可謂「生不逢時」。香港特區成立伊始，亞洲金融風暴突然爆發，戳破了香港的房地產泡沫，樓價斷崖式下跌，連帶經濟也一蹶不振。政府的財政狀況惡劣，不得不變賣政府資產和削減公務員薪酬救急。接踵而來的禽流感令香港雪上加霜。香港社會彌漫着悲觀情緒。不少人對政府怨懟和不信任，而「反中亂港」勢力則趁機肆意打擊政府的威信。在「不干預」的政策下，也為了不讓敵對勢力藉機批評中國政府不尊重香港的高度自治，中央也難以出手積極支持和配合董建華的改革。儘管客觀上改革甚爲需要，但政府内部和社會各界仍然認為香港原有的制度和政策乃香港過去一直賴以成功的「法寶」，擔心改革會產生反效果或弄巧反拙，加上對政府的能力信心不足，因此對改革不太支持。在那種不利的政治和經濟環境下，要推動大型改革談何容易。

時至今天，香港與國家一樣正面對着「百年未有之大變局」，亟需推動大範圍的改革而圖存與發展。中央對香港以大膽和創新方式推進改革寄望甚殷，而在其新一份《施政報告》中，行政長官李家超積極響應中央的號召，超過40次提到改革，强調要「不斷求變、自我革新」和「識變、求變、守正創新，靈活應對挑戰和機遇」。事實上，與董建華年代相比，香港當前擁有更良好的政治環境去推行改革，特別是不少香港居民的憂患感顯著上升，過去那些經常為改革設置障礙的「反中亂港」勢力已經潰不成軍，而在「愛國者治港」的格局下，特區政府的改革工作將會得到立法會的認同。尤其關鍵的，是中央對特區政府的改革工作必定會給予堅定和有效的支持。

然而，即便如此，改革仍然會是一項艱巨的任務。經過一百多年的發展，香港已經成爲了一個成熟和高度現代化的社會。按照美國學者曼瑟·奧爾森（Mancur Olson）多年前提出的理論，一個長時期處於比較穩定狀態的社會必然會產生大量大大小小的利益群體，它們會不斷通過訂立和修改制度和法律來維護自身的利益，愈趨複雜和完備的制度和法律則則構成了改革的絆脚石，而要變革制度和修改法律又必然會遇到那些利益受到影響的利益群體的反對和阻撓。以此之故，特區政府要在香港推行改革，必然會遇到不同利益群體包括公職人員以各種公開和隱蔽方式阻礙和破壞。此外，在可預見的未來，香港的經濟和特區政府的財政狀況估計仍會頗爲困難，而這些困難又有可能因爲國際形勢的變化而加劇，其中美西方對國家和香港的遏制、台海、南海和東北亞局勢愈趨緊張、西方的保護主義和單邊主義肆虐、環球經濟復蘇乏力和揮之不去的區域戰爭的溢出效應都是香港要面對的挑戰。

既然香港必須要走向李家超所言「改革只有進行時、沒有完成時」的不歸路，則董建華過去在改革上的「未竟之業」的一些經驗和教訓便應該好好吸取，從而為往後的改革營造一些有利因素和掃除一些障礙。

首先，特區政府必須因應國内外形勢的變化制定一個清晰的改革藍圖，列出重大的改革項目，解釋改革的必要性和效用，勾畫相關的時間表和路線圖，説明所需的來自公營和私營部門的資源和講述改革所會遇到的困難。這個改革藍圖必須來自頂層設計、要求跨部門協作和社會的配合、配備來自政府内部和社會上的人才。這個改革藍圖必然涉及到長遠和宏觀的規劃，而這個規劃又必須與國家的五年規劃對接，因此特區政府必須具備强大的政策研究、戰略思維和統籌協調改革的能力。

第二，在現實環境下，任何重大改革一般都需要傾全政府之力、部門之間的緊密協作、耗費大量資源和不能期望一蹴而就，因此戰略定力、耐心和鍥而不捨的精神至關重要。考慮到公共資源有限、社會的承受力和利益群體的阻撓，特區政府在任何一段時間内都不應該操之過急，避免千帆並舉，應該只集中精力於幾個改革項目之上，並為它們訂立優先次序。那些改革項目必須能夠發揮「以點帶面」的效用，即是説那些改革能夠在大範圍内推動香港多方面的發展。當前而言，比較重大的改革必然與政府的財政政策特別稅收政策、金融政策、土地政策、產業政策和人才政策有重大關聯。

第三，正如董建華所言，政府在醖釀重大改革時，除了做好嚴謹的政策研究外，必須與中央和社會各界集思廣益，確保改革建議能夠照顧和協調好各方面的利益、爭取到大部分精英人士的支持和盡可能「擺平」各種反對勢力。在改革建議發表後，政府必須與支持社會上支持改革的力量一起大力在社會上進行宣傳和動員爭取大多數香港居民的支持，從而形成一股龐大的支持改革的政治力量，並藉此減少和制約抗拒和破壞改革的勢力。

第四，特區政府推行的重大改革必須爭取到中央的支持和配合。在加速融入國家發展大局的過程中，香港與内地特別是粵港澳大灣區的關係愈趨密切，而中央的對港政策對香港的發展又至為關鍵，很多改革的成敗與中央的支持和配合息息相關。在構思改革計劃的過程中，香港必須與中央共同探討和擘畫，最好就是香港的改革不但對香港自身有利，也對國家有利。

第五，政府内部對改革的鼎力支持必不可少。今天，雖然不少公職人員認同改革的需要，但仍然有人對改革心存疑慮，更擔心自己缺乏改革所需要的知識和能力。畢竟改革意味着政府在經濟和社會上的責任和功能的增加，也必然會加重公職人員的工作量，而在財政拮据的情況下政府也難以大幅增加人手。無論如何，政府的領導班子必須充分認同改革、齊心一致推行改革和聯手督促各政府部門完成各項改革任務。2002年董建華出任第二任行政長官時便引入了主要官員問責制，理由之一就是考慮到在他第一任任期内除了律政司司長外，所有他的領導班子的成員都是原來在港英政府任職的公務員，而部分成員在改革問題上與董建華並不一致。董建華是希望通過政治任命領導班子成員來組建一個對改革有利的領導集體。此外，特區政府儘管財政有困難，政府仍然有需要通過不同方式和辦法把社會上那些有知識和經驗的人才招攬進入政府的高層來强化政府推行改革的能力。

第六，在推進改革的過程中，政府必須與社會各界緊密合作。這樣做不單是爲了讓社會人士稱爲改革的參與者和持份者，更是爭取工商和社會團體「有錢出錢、有力出力」支持政府落實改革。就算政府的財政情況日後有所改善，但估計政府的財政能力仍然不足以應付改革所需，因此大力動員和利用社會資源至關重要。更不用說的是，政府與社會同心同德推動改革促進香港的長遠繁榮、穩定和發展也會有利於促進香港社會的團結、提升香港應對困難和挑戰的能力和加强政府與民衆的關係。

作者劉兆佳是香港中文大學社會學榮休講座教授、全國港澳研究會顧問。原文刊出橙新聞，香港01獲授權轉載。