李浩然｜績效預算思維

隨著行政長官提出以結果為目標，又在行政機關的工作當中設立各項KPI。這個方向，與全球公共行政改革當中從過去主要重視政府工作內容及其效率，轉變為以結果或成效來衡量政績的趨勢基本相同。如何能夠把預算案和政府發展戰略更緊密地扣連在一起，使成為有力推動政府政策方向的工具，是一個重要課題。這當中就涉及到公共財政管理當中的績效預算體系（Performance-Based Budgeting PBB）。

來稿作者：李浩然

什麼是績效預算

一直以來，儘管在我們的預算案辯論中，都有使用績效訊息來參考和評價撥款決定。然而，隨着新的形勢和形態，市民和社會對政府的期望大幅提高、人們要求加強政府支出的問責和透明度、對政府開支效益追求的價值觀正在提升，以及政府在今天經濟和社會發展當中成為更深度的推動者角色（例如香港現在每年投入數以百億元計的財政資源發展創科產業）等等背景下，將績效思維進一步融入政府以投入為導向的項目財政預算（Program budgeting) 和線性預算（Line budgeting) ，已經是一種不可避免的制度變革，從而形成更深度和更完善的績效預算體系（Performance budget management PBM）的元素，便是非常必要的。

為什麼我們需要有績效預算的思維？對任何政府來說，績效表現就等同在商界當中企業的盈利表現一樣。參考不同地方的大量案例，政府往往容易以施政喜好和政府結構，而非市民、經濟、和社會需要；或是投入和行政程序而非結果；或是過去而非未來，作為預算案的制定基礎。

績效預算的思維要求我們能夠做到（1）按施政目的而制定政策目標、（2）政策目標是明確的、（3）有優次選擇的政策、（4）為達到目標而制定的施政行為和內容、（5）結果導向、（6）有可量化的衡量標準和評價準則，而且與結果是有清晰關聯的、且準則不宜過多；另外，政策也應該是（7）可完成但有挑戰難度的、和（8）有些政策目標是須要跨越多於一個局的協同，等等。

績效預算還應該進一步將宏觀預算和政策規劃，與部門和計劃層面的微觀預算規劃聯繫起來，以便部門和計劃優先事項及其預算要求，能夠基於宏觀預算和政府整體政策優先事項扣連起來。除此以外，還需要考慮支出的效益和公眾滿意度，做到物有所值（Value for money) ，總不能夠不考慮成本，不惜一切代價去做事。

結合中長期財務考慮

事實上，隨著近年的赤字預算，不斷有關於基本法第107條的疑問：如何才是量入為出，力求收支平衡、避免赤字的原則。同時為了能夠有足夠的資金去支持香港做一些新的發展方向，按照績效預算的做法，應該將多年預算規劃和長期負債評估與政策規劃結合起來，以便製作預算時能夠更好地了解目前所面對的短期、中期和長期財務風險，以及政府、立法會和社會希望實現的核心政策和成果。例如在英國推行的Public Service Agreements，便是以三年為單位進行一個全面性的支出檢討，並且對中期的政策優次進行回顧。新加坡則是以五年作為支出封頂，在確定這個五年期的支出封頂之前，財政部會對之前幾年的歷史支出模式進行分析，並對今後幾年的支出情況進行預測。

事實上，這個方向的公共財政改革已經是近一二十年來的世界潮流。英國的各部門會與財政部簽訂《公共服務協議》作為法律依據和基礎；美國在2010年訂立了政府績效與結果修正法；我們鄰近的南韓訂立了政府業務評價基本法、日本訂立了政府政策評估法案、而新加坡則有21世紀公共服務計劃；另外還有內地各級政府也將這個方向作為改革重點。

各項指標的設定可以是多元而細化的。由目前我們政府已經提出的用多長時間解決公共住屋問題，到例如新加坡就年滿55歲的人口中，已在財務上做好退休準備人士的比率，再到英國政府設立了學生在GCSE考試中達到一定成績的學生比例目標，從而完成19歲或以上年輕人已經準備好有能力就業或繼續升學的人口質素政策目標等等。

績效預算思維是一個將多年財務規劃、財務風險評估、政策優次選擇和目標設定，與部門和方案預算編制、執行和支出審計緊密地結合起來的管理系統和組織行為。應該包含從行政機關制定預算準備、立法機關撥款、以及執行到評估的整個預算周期。這樣也有助立法機關和監督者監督和評價支出的必要性、分配效率和成本效益。其目的，是把財政資源分配和表現及工作計劃掛鈎，從而使表現影響預算。只有在資源分配能夠如此調配，才能夠有效和作長期運用資源、落實以結果為目標的施政方針。

作者李浩然是全國人大常委會香港基本法委員會委員、香港立法會議員。文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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