紫荊黨｜「務實」的財政預算但「有為」在哪裡？

來稿作者：周小稞

2月28日陳茂波司⾧公佈了他任上的第八份財政預算案。平心而論，這是一份預期之中而又乏善可陳的財政預算案。2023/24年度的財政赤字正如陳司⾧之前提示的達到1,016億港元，但如果不考慮政府發債的淨收入以及從未來基金回撥的投資收入，那麼實際赤字將高達2,323億港元，佔2023年香港GDP的7.8%。2024/25年度的財政收入（扣除從未來基金回撥的投資收入）一如既往地被高估，較上一年度上調了12.6%；財政開支也一如既往地剛性增⾧，較上一年度上調了6.7%，扣除基本工程投資後的財政開支仍同比上升4.0%。2024/25年度的財政仍將赤字運行，儘管按照政府的口徑，赤字規模下降逾50%至481億港元，但實際赤字仍維持在2,188億港元的高位，較上一年度僅下調了不足6%。

在很多人看來，今年財政預算案的最大驚喜是「全面撤辣」，這可能是唯一一項出乎市場普遍預期的舉措。本地樓市為之興奮，地產股全面上漲，一二手成交大幅回升，地產中介重新有了年入百萬的憧憬。不過社會上對此也有不同的聲音，工聯會前立法會議員陳婉嫻就質問：「為甚麼樓市稍為調整，政府就要急急撤辣呢？政府有沒有想過，現時的樓價對中產來說已很難負擔，更遑論年輕人呢？政府又是否知道，公營房屋的輪候時間有多⾧？不能安居，如何談家國？民心如何穩固？」筆者對全面撤辣也持保留態度，但轉念一想，政府從來沒有將房價的可承受性明確為自己的施政目標，而地價收入卻是政府眼中實實在在的真金白銀。理解了這其中的邏輯，那麼政府「全面撤辣」舉措背後的考量也就不言自明了。

對於陳司⾧的第八份財政預算案，有主流政治團體認為它「務實有為」。筆者也認同這份預算案「務實」的一面。畢竟政府已連續五年赤字運行，赤字的規模動輒上千億，也因為此政府今年決定不再無差別地發放消費券，儘管社會上仍有發放消費券的呼聲。但面對政府財政預算出現的危機，筆者卻看不到「有為」的一面。財政預算案確實提出政府正落實一套全面的財政整合計劃，以節流為重點並以務實態度增加部分收入。不過整合計劃並沒有給出更為具體的舉措，不僅籠統空泛而且力度頗弱。在節流方面，政府對經常開支中出現的公帑浪費現象以及高昂的基建成本不做檢討，只是要求各部門象征性地削減 1%經常開支以及調整基建工程的緩急優次；而在開源方面，政府也基本上無計可施，拿不出有效的方案。

即便如此，政府仍然有信心在2025/26至2028/29年度就可實現財政收支平衡乃至盈餘。財政預算案並沒有給出未來四年的財政收支預測，筆者也無從判斷，在經常開支繼續剛性增⾧、基建開支維持千億高位的情況下，政府到底哪裡來的信心可達致收支平衡？不過從政府將2024/25年度財政赤字由千億降至不足五百億的操作來看，政府的底氣大概來自三個方面：印花稅與地價收入大幅反彈（2024/25年度預計回升50%）、上調從未來基金回撥的投資收入（由上一年度的590億港元調多至750億港元）以及提高發債額度（由上一年度的725億港元增加至1,200億港元）。問題是，印花稅與地價收入真的可以恢復至過往的榮景嗎？未來基金的錢都回撥了還能有未來嗎？政府發行的債務不用還嗎？

社會尤其對政府的發債舉措有不少的質疑與爭議。對此，政府的解釋是：一、政府債務佔GDP比重遠低於大部分發達經濟體，債務風險可控；二、政府發債主要用於投資未來，不會用於支付經常開支。關於第一點，筆者在之前的文章中曾經指出，香港人多地少，資源貧乏，經濟結構單一，嚴重依賴外圍環境，缺乏經濟縱深，可持續發展的基礎脆弱。香港沒有任何底氣，在持續的財政赤字與高額的債務負擔下可以維持貨幣的穩定與經濟的可持續發展。有些人士對此並不認同，並以新加坡為例，稱新加坡的政府債務佔 GDP 比重高居世界前列。確實新加坡的政府證券基金（Government Securities Fund）持有政府債券超過1 萬億新元，是新加坡GDP的1.7倍，但這些債券融資主要用來投資而非幫助政府實現收支平衡，新加坡政府可以分分鐘出售所投資的資產來償還這些債務。

這裡就自然涉及到第二點，政府發行的債務真的用來投資未來了？真的沒有用來支付經常開支？政府目前發行的債券都記在基本工程儲備基金下，原則上用於基本工程投資。問題是，基本工程都應算作投資未來嗎？北部都會區的開發建設可以算作投資未來，但55億港元的荔枝角收押所重建計劃算得上是投資未來嗎？要知道，新加坡的財政預算案中，政府開支被分為運營開支與發展開支，兩部分開支都由經常收入來支付，而這個收入是不含發債收入的。與此同時，如果這些發債沒有用來支付經常開支，那2023/24年度一般收入賬目近1,540億港元的缺口是拿什麼來填補的？政府披露的信息顯示，有近450億港元的資金由基本工程儲備基金轉至一般收入賬目，而這部分資金不就是發行債券的部分收得嗎？要真的做到發債沒有用來支付經常開支，政府應對賬目做明確分拆，不宜統收統支。

疫情前中國的財政赤字佔GDP比重很少超過3%。受疫情影響，這一比重在2020 年達到3.7%，2023年更達到3.8%，2024年這一比重預計重回3%。面對多年赤字運行，就任中國財政部部⾧不足半年的藍佛安在今年兩會期間表示，各級政府要習慣過緊日子，要樹牢過緊日子的思想，抓好過緊日子的執行，強化過緊日子的監督。新加坡在2020/21年度一度錄得超過500億新元的財政赤字，但之後數年財政收支即重回大致平衡，收支差額佔GDP比重都在0.5%以內，真正做到了量入為出。筆者真心希望香港的財政當局能從中國同行學習擔當精神，從新加坡同行借鑒嚴謹制度，從源頭上解決香港面臨的財政挑戰，不要再用一些明白人一眼看穿的計謀來敷衍應對，讓財政問題淪為香港新的深層次矛盾。

作者周小稞是紫荊黨政策研究院研究員。章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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