財政預算案｜錢從何來？地往何去？

新一份《財政預算案》預計2024/25年度政府總收入6330億元，總開支7769億，赤字1439億。財政司司長陳茂波宣讀致辭時表示，「計及2024／25年度政府債券發行額1200億元，年度赤字預計為481億元，財政儲備亦將下降至6851億元」。

發債總要還債。陳茂波在記者會上亦承認，「我們發的債都是比較短期，部分會償還其他到期的債券，所以總的來說，在這幾年的發債中，平均來說，還了一些到期的款項後，每年用的只是幾百億元」。計及發債的481億元赤字不足反映全貌，1439億元的數字應該並論。

發債是常見的財政工具，香港政府的負債水平在環球先進經濟體中仍算很低。關鍵在於政府能否以時間換取空間，先以負債在中短期內促進經濟增長，以及有效提高財政收入，換取五到十年後有充裕的財政能力償還債項。這是為什麼我們在上一篇評論中指出，「沒有高增值的產業、新的經濟增長點，政府亦難有收入來源以投資未來」。

現在我們再看政府的預期收入。陳茂波自2017年接任財政司司長以來，至今發表第八份預算案。過去七年的預算地價收入介乎850億（2023/24年度）和1430億（2019/20年度），佔所有收入13.2%（2023/24年度）至22.8%（2019/20年度）。去年政府賣地接連流標，最新修訂預算收入僅得194億元，佔比大幅下滑至3.5%。政府對來年的市道亦顯得審慎，預測賣地收入330億，佔所有收入5.2%，創十多年新低。

政府在賣地方面手握的是主動權，而不是主導權。成交價位、會否流標都受地產商的意欲影響。所以即使撇除今個財政年度不計，陳茂波上任後的頭六個財政年度，實際賣地收入最高和最低差距多達949億元，足以令公共財政由盈轉虧、虧轉盈。政府過去七個財政年度預算大約兩成收入來自賣地收益，無異於令財政狀況受制於地產市道。

另一個角度看，賣地不只關乎政府收入，更直接影響房屋供應。發展局局長甯漢豪公布2024/25年度政府賣地計劃中，竟然只得八幅住宅用地，可提供約5690個住宅單位，為2011/12年度政府按季推地以來的最低。考慮到地產市道淡靜，發展商受制於高息環境及囤積大量貨尾，政府減少賣地或許無可厚非。但去年政府賣地已經只得1890個住宅單位，佔原本預計的兩成而已，下一個財政年度若然再有住宅用地流標，最終可建單位大可能連5000都不到，兩年加起來相當於有一年暫停賣地，令人憂慮在幾年後住宅單位將會借勢坐地起價。

局長甯漢豪似乎對此憂慮不大。她在記者會上表示，由於私人土地的重建或發展項目較預期多，2023/24年度土地供應可望達到1.4萬個單位，超過年度目標，並因而「會累積一些底氣，日後如果個別年度有些不是我們預期的變化，我們都有充足的供應，可以此消彼長」。

但如果私樓供應主要來自私人土地重建或發展項目，不就等如政府陷於被動，難以主導供應節奏？去年公布賣地計劃時，同一位局長曾教導我們，私人重建發展項目「我們未必能完全控制」，所以政府賣地和鐵路物業發展項目的重要性是非常大的；如果政府賣地和鐵路物業發展項目的供應夠多，「即是說我們的底氣會足一些」。

如果我們用去年局長的「底氣」定義來看，政府來年的賣地和鐵路物業發展項目加起來只能提供6890個住宅單位，就算加上2860個市建局項目，亦僅佔預期整體住宅供應不足六成半，比例是十多年來最低。那麼政府的「底氣」到底有多少？萬一私人土地業主在來年減慢重建或發展步伐，又或者補地價的問題上寸步不讓，政府是否仍能達到土地供應的年度目標？如果政府願意在市道淡靜的時候仍然持續推出土地，以作發展經濟和房屋之用，那麼財政結構上又是否為此作好了準備？

所以比起發債算不算為收入，經濟增長點、公共財政結構、土地及房屋供應的主導權無疑更值得我們關心——或者擔心。