電費不公　政府不義（下篇）

去年中電、港燈兩家電力公司宣布大幅上調電費，我們曾經撰寫〈電費不公　政府不義〉一文。現在，政府剛公布批准兩電明年分別上調基本電費3.1%及4.4%，以及就中期檢討達成共識。這篇文章或許就應該是〈電費不公　政府不義〉的下篇。

我們在去年分析了兩電在2016年至2021年的業務利潤，指出《管制計劃協議》下的電費穩定基金，容許兩電透過留起多賺、補回少賺的方法，達致每年賺足8%，實際上更似是「利潤保證基金」。

雖然在立法會環境事務委員會上，多名議員批評政府未能下調兩電目前8%的准許利潤，但環境及生態局局長謝展寰表示《管制計劃協議》至2033年才完結，在兩電不同意下，政府亦無法單方面改動准許利潤。他同時表示，在2028年的下一輪中期檢討以及2033年的新協議磋商中，政府將有更強議價能力，為市民爭取利益。

毋庸諱言，兩電在商言商，沒有誘因及必要削減利潤。8%准許利潤在2033年之前也無法改動的事實，早於2017年政府與兩電達成這份《管制計劃協議》之時已成定局。然而，這是否代表政府除此之外束手無策，乾等2028年甚或2033年？

——答案當然不是。關鍵在於「開放」二字。

首份管制協議　壟斷屹立至今

港英政府在1960年代引入利潤管制模式，一方面對個別行業作出規管，與此同時也是容許了市場壟斷。1964年與中電達成的是第一份協議，及後還有巴士、電訊、機場貨站，無不容許少數企業享有壟斷地位。及至1990年代，政府逐步開放巴士、電訊、機場貨站市場，鼓勵競爭，唯獨兩電沿用利潤管制模式至今，電力市場沒有競爭可言。

在2005年至2006年，曾蔭權政府曾經就電力市場未來的發展進行諮詢。當時消費者委員會已發表報告，直指「兩間電力公司的利潤很高」，認為利潤管制應該為過渡安排，提議政府汲取其他地區類似的經驗，朝向巿場開放、提高環保和改善效率規管環境。

及至2008年政府與兩電簽訂新一份《管制計劃協議》，雖然聲稱「兩減，一開放」，即是減低兩電的准許回報率至9.99%、減低污染排放，以及為早日開放電力市場創造有利條件。時任環境局局長邱騰華表示，新協議的十年期屆滿時，將檢視市場的開放條件才決定是否續期。

開放市場的條件延宕多年

但實際上，開放電力市場的路並無進展。在2014年，消委會再發表長達170頁的研究報告，提到政府容許兩電穩賺，將商業風險不合理地轉嫁至消費者，對消費者並不公平。報告認為政府應就發電市場源頭開放，讓新進和現有的電力供應者同時使用電網，目前兩個輸電系統的消費者減省成本，亦應該開拓電力批發市場。

一年後，競爭事務委員會亦向環境局提交意見書，直指如沒有政府行動，為電力市場引入競爭的所需條件並不會自動出現，市場本身不能也不會創造這些條件。競委會甚至具體提出，政府主要有三個方法為發電市場引入競爭，包括加強兩電聯網連接、向對方的服務地區出售電力，容許新的競爭者設廠售電，以及從內地輸入電力。競委會還認為政府應規定電力公司容許其他發電商使用其輸電網及配電網，以及設立電力批發市場和專門的行業監管機構等。

但到了2017年，又一份《管制計劃協議》快將屆滿之時，政府選擇了再次與兩電延續利潤管制安排。時任環境局局長黃錦星表示，「目前未具備引入競爭的所需條件」，但將與兩電共同研究開放現有電網予第三者使用、加強內地與香港的電網和本港現有電網之間聯網的安排。

2033年能夠有真正改變嗎？

《協議》一簽又是十五年。在剛完成的中期檢討，政府與兩電就特別電費紓緩機制、停電懲罰機制以及資訊透明度達成共識，卻未見為開放市場、引入競爭創造條件。今年6月，局長謝展寰在立法會會議上更曾表示，「開放電網不一定會減低電價和確保供電穩定」、要考慮「如何杜絕惡性競爭」云云。

杜絕惡性競爭當然重要，但這不正是及早研究、積極籌備的原因嗎？更何況消委會、競委會、學術研究、海外經驗不少，政府當局不愁沒有參考資源。誠如競委會意見書所述，「由於電力公司是以完全垂直整合的模式從事發電，輸電，配電和零售業務，促進引入新的供應者與其競爭並不符合他們本身的利益……與電力公司合作制定開放條款並不大可能取得成效」。開放電力市場的責任，政府沒有不承擔之理。

尊重合約精神，局長現在不可能單方面下調准許利潤，但他仍然可以表明政府開放市場、促進競爭的立場，為五年後、十年後做好準備。也得如此，政府將來才有更強議價能力，為市民爭取利益。