【港版國安法】訂立日落條款　完成23條後移除出《基本法》

全國人民大會周四（5月28日）將決議，將授權全國人大常委會制定香港國家安全法，社會不無爭議。其實，這次中央立法原本是可避免的，香港社會的憂慮也是不必要的——若然香港政府已履行憲制責任，就《基本法》第23條自行立法的話。如今中央既已決定出手，人大常委會可加入日落條款，表明在香港就《基本法》第23條立法後，此「港版國安法」將移除出《基本法》附件三。此舉既能增加社會對是次立法的信心，也能推動香港盡快履行第23條立法的憲制責任。

《基本法》要求香港特區第23條自行立法，本是「一國兩制」的體現。維護國家安全乃一國之需，香港自行立法為兩制之異。惟香港政府自2003年立法觸礁後，17年來均未再推動立法工作，對此憲制責任視若無睹。加上香港實際形勢近年已起變化，中央這番出手，無疑非最好選擇，但亦如立法會前主席曾鈺成所言，為情理之中。

「港版國安法」非不可逆

全國人大授權全國人大常委會制定香港國家安全法，將透過列入《基本法》附件三在香港實施。《基本法》18(3)條亦列明，全國人大常委會可對列於附件三的法律作出增減。既謂「增減」，即中央在香港實施「港版國安法」，在法理上並非一項不可逆操作。事實上，在1997年全國人大常委會將《中華人民共和國國徽法》增列在《基本法》附件三同時，便刪去了《中央人民政府公布中華人民共和國國徽的命令》，可見此乃正常做法，早有機制訂明程序。

在性質上，日落條款常用於需特事特辦的情況。例如去年政府動議修訂《逃犯條例》，不少人要求訂明修例在指定時間失效，只用於將涉嫌謀殺的陳同佳移交至台灣。這樣既能滿足即時的引渡需要，亦能讓修例工作再從長計議。又例如政府在2月因應新冠病毒疫情，根據《預防及控制疾病條例》訂立《強制檢疫規例》及《披露資料規例》，兩條法例當時均訂明於5月7日午夜失效，即法例生效三個月。

因應形勢變化移除出附件

全國人大常委會替香港制定國家安全法，既是依照香港實際情況的不得已之舉，香港特區日後就《基本法》第23條自行立法，健全保護國家安全的法律機制後，屆時的香港實際情況必然會改變，甚至「港版國安法」再無需要在港實施。因此，全國人大常委會可以在「港版國安法」內文訂立日落條款，或在完成立法後，在將「港版國安法」列入《基本法》附件三的決定中，列明在香港特區就《基本法》23條完成立法後，「港版國安法」將自動移除出附件三。

事實上，全國人大授權全國人大常委會立法的決定中，也沒排除「港版國安法」可被日後必須進行的《基本法》第23條本地立法替代，已是保留了此項全國性法律可因應形勢變化而中止實施的可能。加上《基本法》第23條本質上就是國家安全立法，理應可與是次「港版國安法」對應，在自行立法後可充份銜接。而依照《基本法》第17條，香港特區的立法須報全國人大常委會備案，全國人大常委會可發回不符合《基本法》的法例及使之失效，相當於對日後香港自行制定的國家安全法具審查權。故此，香港特區若能完成《基本法》第23條立法，理應同時已健全了香港維護國家安全的法制。

增加互信、克服挑戰

這次由中央替香港立法，絕對不是理想情況，對任何一方而言皆不是。對於問題的根源之一，即《基本法》第23條立法延宕多時，香港社會是時候正視。全國人大常委會就「港版國安法」列明移除機制，以香港自行立法為條件，不但能促進社會對國安法的信心，亦可以鼓勵香港特區盡快自行立法，以適切香港法律體制的方式履行憲制責任。以香港自行立法為目標的機制，將促進中央與香港良性互動及增加互信，也能讓「一國兩制」克服這次香港回歸23年以來的最大挑戰，對中央、香港及「一國兩制」均有利。