美國總統彈劾風波對政府問責之啟示

美國政壇風起雲湧。民主黨籍之眾議院議長佩洛西周四（5日）正式指示眾議院司法委員會起草針對總統特朗普之彈劾條款，為其展開對特朗普之調查後，彈劾程序之第二步。按現時眾議院由民主黨控制下，彈劾條款將輕易於眾院取得簡單過半數，此為彈劾程序之第三步。不過在此之後，彈劾程序將會移送參議院展開聆訊。屆時參議院將搖身一變成為法庭，由最高法院首席大法官主持，全體參議院成為陪審團。一旦參議院以三份之二絕對多數裁定總統瀆職，便要下台。不過按現時共和黨拳參院多數之局面，最終成功彈劾特朗普之機會甚微，此亦為國會就算擁有被視為「尚方寶劍」的彈劾權力，亦要受到多重關卡制衡之民主精神。

自國會發展之初，已經有彈劾機制之出現。作為「議會民主之母」的英國國會，早於14世紀已出現彈劾權以調查官員之嚴重罪行和不檢行為。1376年下議院首次彈劾英王愛德華三世身邊的貪污寵臣，因而被譽為「良政國會」（Good Parliament）。此後國會便頻頻動用彈劾權，針對王室近臣防止其恃權作惡。不過由於彈劾權被國會利用成打擊王室之工具，其彈劾調查之局限亦令國會之彈劾行為日益式微。1788年，身為國會議員之著名英國政治家及思想家伯克（Edmund Burke）指控首任英屬印度總督黑斯廷斯（Warren Hastings）主政印度時之管治失當及涉貪，對其展開歷時七年之彈劾聆訊，最終黑斯廷斯雖裁定無罪，事件卻成為英國史上最著名亦最曠日持久之政治審訊。此後國會作為國家主權之地位逐步確立，首相及其內閣再不向王室負責而轉而向國會問責，彈劾權亦再無用武之地，而逐漸退出政治舞台。

美國立國之初，開國先賢亦仿傚前宗主國，賦予國會彈劾權以制衡總統之權力。富蘭克林（Benjamin Franklin）認為憲法須提供對行政首長應有之正規懲罰機制，以及當其受不公指控時得以還其清白之裁決。縱然是主張權力集中於行政首長的漢密爾頓（Alexander Hamilton），亦憂慮野心、貪婪、虛榮出現於總統身上，並認為彈劾權可充當避免國家出現革命的門閥。「憲法之父」麥迪遜（James Madison）則稱國會彈劾權為憲法不可或缺之一部份，其可以保障社會於管治無能、玩忽職守、不忠行為的總統。其又稱，不同於立法機關由集體組成因而較為安全，很有可能於行政首長身上出現無能或腐敗行為，任何一項都可能對共和構成致命打撃。在其起草之《美國憲法》第二條第四項便道明：美國總統、副總統及其他文官，一旦因叛國、受賄，或其他嚴重罪行和不檢行為被彈劾，將從其職位上罷黜。雖然麥迪遜未有言明何謂「其他嚴重罪行和不檢行為」，一般認為此條文賦予國會空間制裁可能之瀆職行為。

淪為黨爭的彈劾機制

話雖如此，美國國會之彈劾制度雖以互相制衡之民主精神而生，卻也為同樣之原則受掣肘。國會雖經眾院經調查後以簡單多數通過彈劾條款，再由參院經審訊後以絕對多數通過彈劾，方可罷黜被告官員，對於權力分散、兩黨對峙之國會來說，殊不簡單。史上曼接近成功彈劾的總統為安德魯詹森（Andrew Johnson）。其於1868年辭退戰爭部長士丹頓（Edwin M. Stanton）被國會指控為違法，其彈劾裁決僅以一票之差遭否決。1974年美國政壇爆出水門事件，尼克遜被指曾於1972年大選期間派人潛入民主黨全國委員會總部進行竊聽，並為掩飾事件而辭退多名官員，最終被國會控以妨礙司法公正、濫權、公正藐視國會三罪。由於受黨外內非議及輿情反彈，彈劾罪名幾乎肯定會成立，尼克遜在眾院通過彈劾條款前便宣佈辭職下台。而最近一次被彈劾的總統克林頓，由於被指在國會聽證會上就與白宮見習生萊溫斯基（Monica Lewinsky）性關係上說謊，被控以妨礙司法公正罪，最終亦連參院簡單多數也過不了而裁定不成立。

在百多年以來，針對詹森、尼克遜、克林頓之三次總統彈劾都未能成功，皆因國會通過彈劾所需門檻之高，其原因亦為開國先賢亦有國會濫用彈劾權力打撃政敵而故意設定的先見之明。如漢密爾頓早於《聯邦黨人文集》第65號中指出，彈劾有可能會造成之社會分化，對被告者產生不友善甚或不利之情況，並會與既有的派系連結，雙方並在此牽扯出敵意、偏頗、影響力、利益的瓜葛。在此情況下，最終彈劾之裁決會受黨派間力量比併而決定，往往非有罪或無罪的真實表現。無論是1788年英國的黑斯廷斯彈劾案，抑或1868年詹森彈劾案，都有派系之爭的成份。伯克幾乎以一人之力，開展對黑斯廷斯長達七年之彈劾，最終卻一無所得，被視為伯克對黑斯廷斯之派系偏見所為。而眾議院對詹森之彈劾僅僅出於對後者人事任命之不滿，亦為後世所質疑。至於1998年克林頓被共和黨掌控之眾院彈劾，也被民主黨炮轟為藉婚外情的一樁小事而對政敵的政治鬥爭。

彈劾背後的憲政倫理

現今特朗普被指以攔下對烏克蘭的軍事援助作為威脅，迫使烏國總統澤連斯基（Voldymyr Zelenskiy）調查明年大選的潛在對手拜登及其兒子在烏克蘭的生意有否涉貪，為破壞選舉公正。在過去數周之眾議院司法委員會調查中，種種證據顯示特朗普的確曾對烏克蘭施壓，但此是否構成彈劾的理由，則言人人殊，不同政見有截然不同之解讀。共和民主兩黨都紛紛以開國先賢之著作引經據典，闡釋其正反立場之論調。正方指出先賢對總統一旦腐敗之憂慮，並重申國會彈劾之必要，反方則擔心彈劾已成為黨爭工具，而現今兩極之社會氛圍，亦為先賢所不能察也。不論為何，開國先賢當初以彈劾作為美國民主中權力制衡之重要工具，亦於每次火花四濺的激辯中再次喚起了美國人的民族精神。

隨着民主政制普及全球，彈劾作為國會的重要權力亦加鑄於各國的政治制度當中。近來便有巴西總統羅塞夫（Dilma Rousseff）因刻意隱瞞國家財政的赤字實況，並在其擔任國有能源企業巴西石油（Petrobras）期間，發生的眾多貪腐醜聞等指控，在2016年遭彈劾罷黜。而韓國總統朴槿惠亦因陷入閨密崔順實干政之醜聞，亦於2017年遭國會彈劾下台。至於香港近來亦經歷一場彈劾風波，25名民主派議員以林鄭月娥處理修訂《逃犯條例》失當及造成歷時已半年的社會騷亂，對其展開彈劾。雖然議案最終被建制派否決，亦顯示立法會具備之彈劾權。《基本法》草擬時，規劃出立法會創制、財政、監察、彈劾等四大權力，並體現於第73條，其中第九項規定在終審法院首席法官負責組成之獨立調查委員會調查後，彈劾案須以立法會以全體議員三份之二多數通過。不過香港立法會的彈劾權並非完全，因其於通過彈劾案後必須報請中央政府決定，此亦體現出香港「一國兩制」與其他主權獨立國家之不同，特首的任免權在中央政府手中。

正如「01觀點」前述，這次彈劾淪為了民主派的政治手段，乘勝狙擊建制派及政府，可謂純粹「搞政治」之舉。然而，即使同樣是出於黨爭的美國彈劾風波，也激起了社會對其立國精神、民主價值、當下政局的辯論和反思。而香港立法會的彈劾制度，既有繼承權力制衡之民主精神，以及行政首長的問責原則，亦有中國主權下香港身為特別行政區的「一國兩制」的獨特性。在此場僅歷時數天的彈劾小風波中，不懂回應民意的特首、不知制衡政府的建制派。以及只談「兩制」而不看「一國」的民主派，有否反思及重找香港憲政秩序之本質及初心，推動「一國兩制」積極發展？