【預算案前瞻】經濟前景不明　政府更要加開支、加稅、穩定收入

財政司司長陳茂波早前發表網誌，重申來年度預算案主調是「撐企業、保就業、穩經濟、利民生」，減輕經濟風險對民生的影響，似乎政府會大力扶助企業，透過就業和營商驅動經濟運轉。誠然，政府坐擁萬億財政儲備，理應有餘力同時應付經濟衝擊，以及承擔更多醫療、教育、福利等民生服務。問題是，政府願意這樣做嗎？

公共開支確有增長　突破未見

無可置疑，自2009/10年財政年度起，政府的開支顯著增加，2017/18年度的公共開支比十年前增加逾一倍，新增資金投放在教育、醫療、福利、創科、基建範疇。當然，除了基建外，新增的資源只是追落後，補回昔日的資源不足。

從另一個角度看，政府其實沒有刻意增加開支，因為政府仍然嚴控公共開支佔本地生產總值的比例在18%至21%左右。陳茂波去年發表2018/19年度預算案，高調表示去年及直至2021/22年度的公共開支比例維持在21%，比過往財政司定下的20%上限高，體現「理財新哲學」，但回顧統計，這比例其實跟回歸後及近幾年的數值相差不遠，說不上突破。

《基本法》條文有闡釋空間

近年庫房水浸，2017/18年度盈餘更達1,400億元，特區政府為何節約公共開支？政府一向解釋庫房收入波動，評估開支時不應過份進取，以免日後難以支撐。上任財政司司長曾俊華直言恪守量入為出原則，指「長期耗用儲備來應付不斷膨脹的經常開支是不可持久的。經常開支需要由可持續的收入來應付」。

預算恪守量入為出，與本地生產總值的增長率相適應的原則，來自《基本法》第107條，也沿襲回歸前後歷任政府的公共財政傳統。有聲音指，進一步提升公共開支始終有違《基本法》。2017年8月，前金管局總裁、現任行政會議成員任志剛提出重新理解條文，為政府擴張開支鋪路，指不應生硬理解政府收支與本地生產總值同步增長，或者把支持限於固定比例，例如20%。

的確，翻查《香港基本法起草過程概覽》，在1986年討論開初，有委員主張政府財政支出不應超過本地生產總值15%，但這並非主流建議，由第一稿到最終條文都沒有提及比例，意味着政府須死守開支比例硬指標之說缺乏理據。

要穩定開支　首要穩定收入

《基本法》條文有斟酌空間，在日常財政管理，政府亦有板斧調整收支，只是官員不為。「01觀點」一再指出，政府本有能力穩定收入。其一，適度增加高收入人士的薪俸稅和利得稅稅率。此兩種稅收平穩及可以預期，即使在經濟衰退期間，仍有一定進帳，更支撐了三至四成的政府收入。兩種稅率只需各增加1%，就可新增約100億元收入，也沒有違反低稅制的原則。

再簡單一點，政府只要減少「派糖」，削減半數薪俸稅及個人入息課稅寬免，也可以補回100億元收入。政府只要維持營商環境，企業和人才不會因為一兩個百分點的稅負而離開香港。

其二，地價和印花稅收入的確時高時低，在2017/18年度，兩者收入合共高達2,500億元，佔去政府總收入近半。不過，正因為政府沒有好好思考在經濟暢旺時如何調配非經常收入，導致盈餘要麼鎖在庫房有錢不用，要麼就變成非經常開支，「派糖」了事，錯失投放經常開支的時機。

早年智庫「新力量網絡」提出建立財政穩定基金，規定經濟好景時，多賺的波動收入會撥入基金；當經濟下滑時，便可從基金墊支少收的波動收入。此舉可以將波動收入轉化為經營收入。曾俊華在任內成立未來基金和房屋儲備金，採納了部分財政穩定基金的意思，積穀防飢。不過，款項並非來自波動收入，未來基金來自土地基金結餘，房屋儲備金來自庫房，再者，現屆政府無意持續注資，也無意改成財政穩定基金，只是由得基金繼續投資滾存，沒有善用儲備。

有人擔心開支用不得其所，例如近年大型基建超支頻頻，醫管局上屆獲撥款630億元，醫療系統仍然一團糟。就此，政府有責任監督公帑運用，免得付諸流水。

本地經濟增長趨慢，而人口老化對醫療和社會福利的壓力日增，現屆政府明言提升公共開支比例上限，實屬好事。政府應該把握時機，盡早善用儲備投放資源，同時改革財政管理原則，增加穩定稅收，減少收入波動，擺脫「守財奴」這惡名。