律政司須改守則　刑事檢控臻獨立

律政司不起訴前特首梁振英的決定，引來「放生」批評。真相如何，外界未必有足夠資料稽考。但肯定的是，律政司的刑事檢控獨立形象，在社會大眾心目中已受動搖。立法會司法及法律事務委員會將於下周一（1月28日）討論律政司的檢控政策，司長鄭若驊應三管齊下，撥亂反正。

刑事檢控向來都是敏感的。在英國，負責刑事檢控的檢察總長即使通常不出席內閣會議，以示避嫌，但仍然被視為有角色衝突。2008年英國檢討檢控政策，指出檢察總長作為內閣大臣，不宜兼備政治及司法獨立的雙重性質。當局及後公布《總檢察長與檢控部門之間的守則》，明文規定一般的刑事檢控由檢控部門負責，只有涉及國家安全的例外情況，總檢察長才可參與。

一、刑事檢控權下放予專員

回看香港，律政司司長不只是政治委任，亦是行政會議成員，參與政府日常的決定。律政司卻沒有明文規定，司長如何下放權力予刑事檢控專員，換言之司長是刑事檢控的真正負責人。為重建社會的法治信心，此安排必須修改。正如大律師公會向立法會提交的意見書建議：若非特別例外，將刑事檢控的決定權交予刑事檢控專員，向社會大眾彰顯其獨立性。

再者，《基本法》第63條規定，「香港特別行政區律政司主管刑事檢察工作」，所指的是律政司這個部門，而非單指律政司司長個人，將刑事檢控的大權繫於一名政治委任官員身上並非必然。

二、明文規定諮詢獨立意見的準則

然而，大律師公會的意見仍不足夠。因為不論是律政司司長或刑事檢控專員「拍板」，若果案件像UGL案那般政治敏感，最後決定仍可能引起外界疑慮。刑事檢控專員作為政府官員，及律政司司長的下屬，能否不偏不倚地看待前特首、前政務司司長這類重要官員，社會不無顧慮。

因此，當局有必要檢討現時機制。例如「01觀點」曾提出，凡涉及前政府高層的案件，應徵詢獨立資深大律師的法律意見。不論如何定義「高層」或「政治敏感」，律政司應制訂避嫌準則，並載於現行的「檢控守則」。

目前律政司的尋求獨立意見準則並沒有明文規定，所以在UGL案後，鄭若驊可辯稱尋求外援並非慣例，又謂涉及律政司人員的案件方會尋求獨立意見。但事實上，律政司2003年不起訴時任財政長長司梁錦松、2006年不起訴退休法官王見秋、2015年起訴前特首曾蔭權，均曾諮詢獨立法律意見。若要杜絕「搬龍門」這種人治觀感，律政司必須將準則載入檢控守則。

再者，刑事檢控的權力縱在律政司，但2008年的RV訴入境處案中，法官夏正民指出律政司的檢控決定須基於獨立評估，而非遵從政治指示，意味刑事檢控的決定有可能被司法覆核。若檢控守則列明尋求獨立意見的準則，若有人挑戰律政司的檢控決定，法庭亦有政策指引可參照。

三、完善刑事檢控專員的任命機制

第三，檢控權力既要交予刑事檢控專員，當局亦須進一步完善專員任命機制，確保獨立。

若有刑事檢控專員出缺，目前的做法是展開內部晉升暨公開招聘工作。上任專員楊家雄在2017年卸任後，公務員事務局局長主持遴選委員會，同年12月委任時任副專員梁卓然接棒。然而事隔一年多，政府至今年1月才刊登憲報，公告特首林鄭月娥批准委任一直署任的梁卓然，引起外界疑問。立法會法律界議員郭榮鏗指出，梁卓然的任命比起以往的薜偉成、楊家雄等需時久，當局卻沒有合理解釋，認為委任和確認刑事檢控專員的機制不透明。

固然，單憑任命需時較長，難以有實際推論。但刑事檢控專員是重要的職位，加上律政司司長應將檢控大權下放予專員，其委任機制必須完善及更公開透明，方能令社會大眾對《基本法》第63條有信心——「香港特別行政區律政司主管刑事檢察工作，不受任何干涉。」