來稿｜「民不加賦而港用足」　改革未來基金增收入

過去數年，在新冠疫情的打擊，加上全球政治經濟環境不穩下，特區政府的財政表現大受影響。在2020-21及22-23財政年度，庫房分別錄得超過2550億及1880億的赤字。而根據媒體報導，由於香港經濟仍未完全復甦，預計今個年度亦會錄得過千億元的虧損。香港曾經一度引以為傲的過萬億財政儲備，在短短三、四年間跌至不足7000億，僅僅足夠政府繼續營運11個月左右，令不少市民憂慮長此下去政府可能無法承擔開支不菲的公共服務。

來稿作者：黃遠康

乍看起來，6000多億的財政儲備仍然是相當可觀的數字。不過，根據政府的計算方法，庫房並非全部都是流動資金，旗下八大基金的盈餘，例如資本工程儲備基金、資本投資基金、公務員退休金儲備基金、獎券基金等都屬於儲備的一部分。由於這些基金本身有指定用途，而且每年營運，假如出現虧損的情況更加需要政府注資才可維持運作。而以上各大基金的資產超過3,000億，換言之，庫房可以直接動用的實質流動資金只有三千億左右。假如香港再次出現任何突發的經濟或社會危機，很有可能便會「一鋪清袋」。

財政儲備非穩健　投資收入待提升

面對眼前這個令人著急的情況，不少學者、政黨、時評人都提出不同的辦法提升政府的收入。惟按照當下的情況，相關建議恐怕難以成事。部分意見認為政府應該開徵新稅，但是如果有關新稅項是直接稅，可能損害香港長期以來堅持簡單稅制的獨特優勢，進而影響國際金融中心地位；即使開徵的稅項是間接稅，目前亦沒有任何商品或服務有足夠的潛力讓政府收入大升。至於有聲音認為政府應該多推土地拍賣，讓地價收入重新成為政府重要收入來源之一，恐怕不但會令高地價政策所引發的社會問題持續深化，更會重覆近年的錯誤，就是當全球及本地經濟不景，土地收入容易倒退及更加難以預測，加劇庫房壓力。

雖然筆者認為長遠而言開徵新稅是無可避免的選擇，但是考慮到目前香港經濟情況未如理想，加上新稅或多或少觸發部分市民的反彈情緒，唯一相對可行辦法，就是增加投資收入對庫房的貢獻。事實上，在政府的帳目計算方法中，一直包括「投資收入」的一欄。所謂投資收入，就是指政府透過資本投資基金，與私營機構達成合作協議並從中分享報酬。

一個明顯的例子就是港鐵公司，根據政府與港鐵的協議，前者會在後者上市後的20年內維持其主要股東地位。此外，如果港鐵需要額外集資，政府亦承諾會斥資購入股份以提供所需資金。目前，政府作為港鐵的最大股東，持有港鐵公司約76%的股份，每年可以從港鐵的盈利中獲發現金股息以支持政府收入。

除了公私營合作項目之外，政府亦都利用閒置資金投入金融投資。在2016年，考慮到人口老化對公共財政帶來的潛在衝擊，時任財政司司長曾俊華參考長遠財政計劃工作小組的建議，將原本存放在土地基金的2,200億結餘轉撥成未來基金，並交由金融管理局投資，爭取穩定而合理的回報以改善政府長遠收入的壓力。在2020年，財政司司長陳茂波進一步調整未來基金的投資模式，將部分資金改為投資「香港增長組合」的用途，及後更加成立香港投資管理有限公司負責與香港產業或基建相關的發展項目，希望加強香港的競爭力之餘，亦可以提高回報水平。

儘管政府有多個公私營協作的投資計劃，甚至成立全資全權擁有的投資公司負責相關事宜，但是其回報表現卻未算突出，遑論成為庫房收入的一大支柱。根據政府的文件顯示，過去3個財政年度在投資收入方面的回報分別為629億、638億及548億，僅佔全年總收入約8-10%。至於未來基金，雖然在2016至21年間的平均回報率達9.8%，總回報金額累計超過1600億，但其實這意味每年可以回撥庫房的收益僅為二、三百億，對解決當前的收入危機作用不算太大。

淡馬錫經驗值得參考　發債以增投資回報

其實，以上種種由政府牽頭，甚至全資全權負責的投資活動在世上不少先進發達的經濟體中屢見不鮮。而最值得參考的例子，是主要競爭對手新加坡的淡馬錫控股。淡馬錫是新加坡財政部旗下的國有投資公司，目前規模約2.2萬億港元，每年單單從股息獲得的收益就高達90億新加坡元(約540億港元)。由於淡馬錫需要分享50%的利潤予新加坡政府，連同其他由政府主導的投資項目收益，每年對庫房的貢獻就高達180億坡元(約1080億港元)，佔整體收入近20%，甚至較薪俸稅和利得稅的貢獻更大。

綜觀而言，淡馬錫成功的原因有四。一，淡馬錫擅長利用投資本土企業的機會，推動當地經濟發展及爭取最大的報酬。例如現時淡馬錫仍然持有新加坡航空、新加坡電信、星展銀行等大型企業的大量股份，既可為企業提供資金及健康發展，並從其盈利中輸血至政府以支撐收入，又可以加強對該國關鍵民生項目的控制權，更好保障國家安全；二，淡馬錫一直積極追尋海外的投資機會，例如目前就持有部分中國銀行、工商銀行、渣打銀行、香港屈臣氏集團等巨企的股份，在分享發展好處的同時，又要求他們在新加坡設立分部，並且需要聘用一定比例的本地員工及管理層，一方面可以增加居民就業機會，一方面吸引外資以進一步刺激經濟。

三，淡馬錫雖然置於財政部之下，但其營運一直保持獨立性，較少受政治因素影響其投資策略。在人事方面，領導班子中除了有來自金融及商界的成員之外，亦吸納不同方面的專業人士，例如律師、工程師等，為投資及併購提供意見及支援。四，也是最重要的一點，就是淡馬錫擁有雄厚的資產，即使去年因為投資加密貨幣而造成一定損失，仍然是全球其中一個最成功的主權基金，其動態一直深受市場人士的關注和追捧。而由於他們的資產夠大，即使10年期的回報率只有9%仍然可以帶來非常可觀的收益，成為當地政府收入的主要來源。

反觀香港，即使現屆政府在未來基金中另外調撥100億成立「大灣區投資基金」及「策略性創科基金」以推動創科等產業的發展，至少目前未見取得明顯成效；而在投資回報方面，正如上述，雖然回報率不算低，但對於改善政府財政表現幫助有限。不論從產業發展的角度，抑或投資回報的角度，未來基金的最大弊病其實就是起動基金不足，難以做到「錢滾錢」的效果。

如果以新加坡的指標作為參考，即投資回報佔政府收入的20%，考慮到近年政府的經常性開支直逼7,000億，投資回報便需要達到1,400億，換言之，就要令現時的投資收入之上，再額外增長7-800億。假設未來基金可以維持接近10%的回報率，那麼，就需要額外再注資7000至8000億，才可實現有關目標。由於政府的財政儲備不足以應付有關資金，短期內亦不會有充足的財政盈餘可以轉撥未來基金所用，因此，將未來基金證券化，以發債形式籌集資金是唯一的選擇。

筆者建議，政府可以發行價值10,000億的未來基金債券，以每年定息3%吸引市民購債。假如每年平均回報可以達致10%，在扣除利息開支及營運成本後，結合其他政府主導的投資項目，要達致每年獲得逾千億的投資回報絕非難事，足以成為支撐政府財政的一大支柱。而如果日後政府憑這筆巨額資金成功扶植本地創科企業建立品牌，更加可以加快推進經濟發展，形成良好的「雙循環」，令庫房有更加充裕的資金投放在有潛力的項目和有需要的服務身上，使整個社會都能受惠。再者，未來基金債券會成為優質的投資產品，尤其可以吸引有一定資產的銀齡人士收取利息以改善生活，有助一定程度減輕政府在社會福利及安老方面的負擔。因此，不論從開源或是節流的角度，發行未來基金債券集資都是值得考慮的選擇。

北宋宰相王安石曾經講過「民不加賦而國用足」，其經濟思想就是只要「造大個餅」，即經濟總量擴大，即使不調升老百姓的稅率，亦會因為產出的增加而導致朝廷收入上升。同樣地，只要特區政府參考淡馬錫等主權基金的成功經驗，「造大」投資額，便可以獲得更多的收入，在「民不加賦」的前提下，解決政府逼在眉睫的財政危機。

作者黃遠康是「治港新政」成員、社區幹事。文章僅代表作者個人觀點，不代表香港01立場。

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