紫荊黨｜以縱向視角探查香港危機處理能力的關鍵缺失
此文是基於筆者自2019年開始起筆寫作的關於香港危機處理能力的博士論文。該博士選題發起自香港特區政府面對當年社會事件而臨時提出的政策研究課題， 由筆者的導師吳遜摘得。課題開始後，因應新冠疫情，選題研究的範圍進一步擴展，並納入對比研究。筆者將文章的思考和結論加以濃縮，凝練成文。
來稿作者：石磊
中國共產黨的二十大指出，十九大以來的五年是極不尋常、極不平凡的五年。與祖國風雨同舟的香港也感同身受，甚至可以說在某種意義上有如金絲雀一般先行發出了危機襲來的警報。在席捲全球的新冠疫情之前，香港就已經陷入了修例風波數月動盪帶來的連番衝擊。而如果回溯上去，不難發現近年來對香港產生重大衝擊的危機，在香港回歸後便已有端倪。其中對應關係比較明顯的當屬2003年非典疫情與當下仍肆虐的新冠疫情，以及2014年的非法佔中與2019年的修例風波。
內地及香港的學術界和政研界都已對這些危機中香港的表現作出了相當多的表述和研究，但它們大多將危機的爆發、處理的過程和結果與一國兩制、香港特別行政區的制度設計相聯繫。它們的分析是準確的，而其共識也及時反映到了國家近年來對香港的國家安全制度的建設上。但這些論點對在「一國兩制」（即便是相對不完整的）制度下仍保有相當操作空間的香港特區政府的危機處理能力則缺少聚焦。
筆者觀察，自回歸以來，香港所經受相似性質的危機，即便在相對一致的「一國兩制」制度下，仍然產生較大不同的處理結果。最明顯的對比，就是非法佔中雖然態勢緊張，但過程相對修例風波則明顯更短，而暴力程度更是天差地別。如此差異當然有政府層面以外因素的作用，但政府內層面因素是否亦有不可忽視的作用？而疫情方面，香港政府面對非典疫情時，應對失當，大量聚集性感染致使市民傷亡讓人仍記憶猶新，但在公信力受重創的2020年，面對新冠疫情，卻維持了（就世界水準而言）相當不錯的防疫效果。而這個表現延續到2021年底，卻又導致了傷亡慘重的第五波疫情。這些危機中，香港特區的制度性安排等大環境方面的因素可以認為是沒有大的變化，觀察者不得不承認其中有一些吊詭之處。
常理而言，政府經歷相似危機之後，有利於其準備和應對下一次危機的處理。但既有文獻認為，不同危機的危機管理分析適用的理論大有不同。筆者的論文則致力於尋找一個相對統一的理論分析框架能將以上的危機（包括政治危機如非法佔中和修例風波，以及公共衛生危機如非典和新冠疫情）一併解釋。
筆者論文選擇了政策能力分析框架（policy capacity framework）作為分析工具。這個分析工具將政策行為（危機處理只是其中一個政策行為情景）所需的能力拆分為分析能力、組織能力和政治力。其中，分析能力主要指收集、研判相關資訊，制定政策選項的能力；組織能力主要指將政策決定付諸實施，取得預期效果的能力；而政治力則聚焦于政策行為的受眾對政策行為正當性的判斷，而其集合則可形成對該政策行為體正當性的總體判斷。值得注意的是，政策行為體既可以是個人，比如部門或政府首長，也可以是個別的組織機構，或者是整體的公權力。而分析能力、組織能力和政治力的具體意涵，則隨著政策行為體的具體定義以及政策行為的情景而有所不同。在論文之前的既有文獻向學術界展示了政策能力分析框架對多種政策行為情景和政策行為體的分析能力。這構成了筆者選用它的基礎。
論文主要研究了如下幾個問題：
1、香港政府是否在所研究的重大危機（非典和新冠疫情，非法佔中和修例風波） 後進行了系統性回顧，提煉經驗教訓？
i、這些回顧和總結（如有）是否促使香港政府改善有關能力，及
ii、有關改善行為的結果是如何反映在下一個危機管理中？
2、縱觀這些危機中香港政府的表現，香港政府的政策能力呈現出怎樣的特點？ 需要什麼方向上的改善？
佔中、修例、疫情危機後研究不足
論文認為，香港政府對2003非典疫情的危機後研究是最徹底的，先後有香港立法會的獨立調查以及香港政府召集的專家委員會調查，分別出了研究報告、提出系統性的一系列建議，大部分建議得到了採納。但是此後的非法佔中危機則只有香港政府就事件出具了政改（因非法佔中是關於2015年香港政改）前後民情報告，其本身和立法會並無進行對危機管理方面的調查。到修例風波後，則暫只有獨立監察警方處理投訴委員會（監警會）就修例風波期間涉及警方行動的調查。新冠疫情至今尚無任何官方機構的調查。
非典疫情後的調查意見在被採納後，大幅增強了香港政府面對流行病的分析能力和組織能力。比如非典後成立的衛生防護中心，政府對公立醫院負壓隔離病床的投資，衛生署和公立醫院定期就未知流行病出現在香港進行演練，政府設立三級公共衛生緊急事件警戒制度，確立各級下的政府應對框架，並對接中國內地和世衛組織等。而之後的調查報告，後佔中的報告並無政策意見，而後修例風波的報告意見則針對警務處，其內部是否有相應改革則暫無公眾資訊。
非典後所加強的應對疫情的政策能力有效投入到應對新冠疫情之中，並在2020年以及2021年絕大部分時間起到良好的效果。但令人遺憾的是，這些加強的政策能力並沒有延伸到推廣新冠疫苗的政策情景中去。這或許是部分由於非典期間（也包括之後的如禽流感和2009年甲流）疫情應對中並沒有把疫苗推廣放在如此高的重要性上。而另一方面，在修例風波後嚴重受損的政治力對香港政府的危機管理產生了嚴重負面影響，包括對政策設計和選項施加了嚴重局限（可見於安心出行APP的功能設計和推廣應用上）。
而另一方面，香港政府在疫苗推廣上犯下了不少錯誤，其與嚴重受損的政治力產生共同影響，導致疫苗推廣在老年人群體中非常不理想，間接導致了Omicron變異株在2021年底侵入香港之後造成的重大傷亡。
危機後的官方調查有局限
總結分析認為，危機後的官方調查可以產生有效的改善意見，採納後有效提升政府對下一次相似危機的政策能力，但它也有局限。
第一，危機後的官方調查主要是針對分析能力和組織能力。它被採納後也的確加強了相對應的能力。但是否強化後的分析能力和組織能力就足以為下一次相似危機帶來更滿意的危機管理？政治力相比而言更為「隱形」，它在危機管理 中的角色和重要性難以被危機後的官方調查確定，往往要由如民意調查等手段，在事後許久方可一窺端倪。而它的缺失則會嚴重影響危機管理。在新冠疫情中即看出，香港強化過後的分析能力和組織能力，受嚴重虧損的政治力掣肘，可謂是「有勁使不出」（如受中央支援的社區普篩只得全港三分之一左右的市民 參與）。有的政策則根本無法推出，如有追蹤能力的健康碼應用，香港並非缺 少技術能力，而是礙於市民反對而無法退出，並因此影響了與廣東省的通關談判。
第二，上次危機沒有的經驗教訓，就無法得出也無法作用於下一次危機，比如非典就沒有對疫苗推廣有任何經驗可言，同樣也沒有開發移動端APP追蹤病人的經驗教訓等。而香港雖然對新冠防範較好，其較為受詬病的地方也往往是在非典期間並未有必要施行的抗疫政策，如長時間大範圍的限聚令，開發和推廣安心出行APP，以及最重的失足之處，對老年人群體的疫苗推廣。
第三，危機後學習總結經驗教訓並不是必然，它需要前提條件。香港面臨的危機一次比一次強烈，衝擊一次比一次重大，但在危機後學習總結經驗教訓的能力卻是顯著地在退化。這裡可能的原因有很多，比如香港政府和建制派可能擔心危機後的調查被政治操弄，而反對派對一切政府主導的調查抱有強烈懷疑和批評的態度等。而放眼世界，這個趨勢似乎也不是香港所獨有。世界主要工業國都逐漸呈現出，危機不斷以更短時間、更大烈度來臨，而危機後卻難以有效總結學習的情況。不可忽視的是，危機後系統的調查和總結是得出最有效提升相應政策能力，並準備好應對下一次相似危機的重要工具。但與此同時，進行這項學習所需的前提條件，至少需要一個相對較為溫和理性的政治環境，政府和反對黨需要避免過度操弄政治，讓危機後學習總結回歸本源，才能不「浪費」一次危機。
政治力赤字影響危機管理
最後，香港政府現在面臨的政策能力的不足是全方位的。相比之下，分析能力和組織能力的欠缺可能尚在其次，因有較成熟方法改善。而政治力的赤字在修例風波之後仍未得到完全恢復，也罕有關注。
如何填補政治力赤字，解除它對香港危機管理的「緊箍咒」，是香港各界以及國內外的有關研究者急需聚焦的問題。值得一提的是，這似乎不是讓立法會「一統江山」，設立《國安法》之後，就能高枕無憂。這在幾個方面可以看到，第一，港府施政仍然畏首畏尾，應做未做之事，即便已有方案，仍不見動作，不知阻礙究竟為何。
筆者較熟悉的例子是「假消息」立法管制。其方案早已不新鮮，而且諸如美國、歐盟、新加坡等早已推出相關法例並以實行一長段時間，迭代出數個版本。而周邊的如中國台灣、東南亞國家如越南、馬來西亞等亦有各自的版本，雖然各自均有問題，甚至不少被懷疑有政治目的，但都大致運作暢順。而香港政府內部，在社會事件和疫情中，也飽嘗缺少法律工具應對社交媒體上假消息、假新聞的苦惱。據公開消息，保安局早已有對假消息立法的草擬版本。但不知為何，自特首更迭、新保安局領導就職也已經接近兩年，究竟在什麼地方有哪些阻礙，令港府仍不推動這方面的立法？似乎對「政治能力」不自信是一個較為明顯的原因。
另一方面，雖然立法會公開呼籲如沙士般，對新冠疫情期間政府的應對進行調查，而港府由特首發出明確拒絕的意思，理由是要「聚焦經濟」，不知二者有何衝突之處？這也似乎與港府似乎對「政治能力」不自信有較強的關係。
而又說到「聚焦經濟」，似乎直到目前效果仍然參差。未移民的香港人數個月以來出現了到訪大灣區城市消費的熱潮，大幅超出內地遊客到訪香港人次，致於香港出現了歷史上少有的，逢節假日香港工商業區門可羅雀的情況。於是港府開始大開庫門資助各行各業，如「夜市」以求稍阻此趨勢。這些與政府缺少「政治能力」的因素關聯較弱，更與諸如香港商業模式過時、各方面成本過高使得價錢欠吸引以及服務質素參差等問題有關。但不可否認，若類似趨勢長此以往，將對香港構成較大衝擊。說到危機治理，不能總等到危機爆發後才開始。最佳策略，永遠是防患於未然。
作者石磊是紫荊黨政策研究院研究員。文章僅代表作者個人觀點，不代表香港01立場。
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